Henrik Søborg er lektor emeritus i internationale udviklingsstudier ved Roskilde Universitet og forsker bl.a. i Sydøstasiens politiske og økonomiske udvikling.
Rivaliseringen mellem USA og Kina udspiller sig flere steder i verden. Et sted, hvor den er tiltagende og har fået stor betydning for den økonomiske og sikkerhedspolitiske dagsorden, er i Sydøstasien. Denne spænding mellem de to supermagter efterfølger en lang periode, hvor USA har haft den dominerende økonomiske og sikkerhedspolitiske position.
Efter den kolde krig opbyggede USA sin økonomiske og sikkerhedspolitiske dominans i kølvandet på, at de to store kolonimagter Storbritannien og Frankrig i 1950’erne strøg flaget i deres imperier. Frem til Kinas fremkomst på den økonomiske verdensscene i begyndelsen af det 21. århundrede har USA’s position i regionen ikke været udfordret. USA har haft afgørende indflydelse gennem sine multinationale virksomheder og ikke mindst gennem dets militære og sikkerhedspolitiske tilstedeværelse.
Svært at være upartisk
Efter at Kina er blevet en afgørende spiller på den økonomiske scene i Sydøstasien, er USA’s dominans blevet udfordret. Den tiltagende rivalisering mellem de to supermagter giver de sydøstasiatiske lande problemer, fordi de er organiseret i en økonomisk og politisk sammenslutning ASEAN (Association of Southeast Asian Nations), der har som intention ikke at vælge side i internationale rivaliseringer. Det er ikke en nem position at indtage.
Selv om denne balanceakt ikke er på dagsorden ved ASEAN’s topmøde i Indonesien her i maj 2023, så er den en væsentlig underliggende dagsorden. Sammenholdet i organisationen er afhængigt af, at den ikke vælger side, men forsøger at afbalancere sin position i forhold til rivaliserende stormagter. Jeg vil belyse dette afbalanceringsforsøg gennem at sætte fokus på opbygningen af fællesskabet i organisationen.
Inspiration fra Europa
ASEAN blev grundlagt i 1967 for at styrke det økonomiske samarbejde blandt landene i Sydøstasien. Selv om medlemslandene ikke har henvist til, at de søger at efterligne den europæiske integrationsmodel, så tyder de integrationsinitiativer, som organisationen igennem årene har taget på, at den kigger mod Europa for at finde inspiration.
Ligesom det europæiske fællesskab i begyndelsen lagde stor vægt på at nedbryde toldmure og andre barrierer for handel, har ASEAN gjort det samme. Det har været en vanskelig proces, hvor særinteresser kolliderede med fællesskabets interesser. Det har betydet, at organisationen flere gange har måttet udskyde integrationsprocessen, der skal være afsluttet i 2025 med en fællesskabsstatus: One identity, one community.
Denne integrationsproces er blevet suppleret med en række initiativer til at forgrene samarbejdet. I 1997 udvidede ASEAN sin handelspolitiske relationer gennem dannelse af ASEAN plus 3. Det var Kina, Japan og Sydkorea, der indgik i dette samarbejde.
Siden har ASEAN været med til at danne Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), der trådte i kraft 1. januar 2022 og Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP), der trådte i kraft 30. december 2018. Det er handelspolitiske samarbejder, der har potentiale til at danne et af verdens største frihandelsområder.
RCEP udgør 30 procent af verdens befolkning og nogenlunde det samme i BNP. Det er værd at bemærke, at Kina er med i disse to aftaler, mens USA kun indgår i bilaterale frihandelsaftaler med udvalgte ASEAN-lande. Det er ikke ASEAN, der ønsker at udelukke USA fra disse regionale frihandelspartnerskaber. Det er USA, der siden præsident Obama ikke har ønsket at indgå i disse samarbejder, hvor Kina er medlem. USA har flere gange opfordret ASEAN lande til ikke at deltage i disse frihandelspartnerskaber, hvor Kina er medlem. Men det er ikke lykkes.
Ved at holde fast ved disse forgreningsinitiativer, hvor Kina er medlem, har ASEAN signaleret, at det er forankret i en sydøstasiatisk, østasiatisk og Stillehavs-kontekst (Australien og New Zealand) og, det kan ikke afskære sig sine tætteste handelsrelationer. Før 2000 har det navnlig været Japan og Sydkorea, der har været de betydningsfulde spiller i den sydøstasiatiske region, men siden 2000 er Kina den mest vigtigste handelspartner.
Der investeres på kryds og tværs
Sammenvævningen af ASEAN plus 3 er blevet understøttet af investeringer på tværs af grænserne. Japan og Sydkorea har gennem deres multinationale og mellemstore virksomheder (navnlig Sydkorea) forbundet sig med regionen. Siden Kina søsatte Belt and Road-initiativet i 2013, er det også kommet godt efter at blive en betydningsfuld investor i regionen.
Der har i flere sydøstasiatiske lande været en stigende bekymring for den kinesiske indtrængning i deres økonomier. Et eksempel på det er den malaysiske valgkamp i maj 2018. Her slog tidligere premierminister Mahathir politisk mønt af at agitere for en begyndende kinesisk nykolonialisme. Denne agitation vandt gehør blandt vælgerne og var med til, at hans nyoprettede koalition kunne vinde valget. Men ganske betegnende for de økonomiske og politiske realiteter i regionen dæmpede Mahathir sin agitation kort efter valget, og han understregede, at Malaysia ikke kunne se bort fra Kinas betydning for den malaysiske økonomi. Han genforhandlede en række kinesiske megaprojekter, som den tidligere regering havde indgået med kinesiske virksomheder under Belt and Road-initiativet.
Mahathir’s politiske linje illustrerer, at der er en erkendelse i Sydøstasien af, at Kina ikke er til at negligere.
Topmødediskretion
Det er som antydet indledningsvis ASEAN’s udfordring. Hvordan kan organisationen opretholde en afbalanceringspolitik i en verden med stigende stormagtsrivalisering? Denne udfordring blev skærpet sidste år i maj, da Joe Bidens regering lancerede sit samarbejdsprogram Indo-Pacific-Economic Framework (IPEF). Dette program er konstrueret, så Kina ikke kan blive medlem af samarbejdet. Der er hermed lagt op til en skærpelse af rivaliseringen mellem USA og Kina.
På ASEAN-topmødet bliver det sandsynligvis vendt og drejet, hvordan organisationen kan håndtere afbalanceringspolitikken. Det kommer ikke frem i de udsendte kommunikeer inden topmødet. I disse kommuniker bliver der lagt vægt på at præsentere de vanskeligheder, som ASEAN sandsynligvis vil få med at nå 2025-målsætningen om øget integration mellem landene på grund af pandemien og energikrisen. De to kriser skabte i 2020/2021 en økonomisk afmatning i flere lande, men der er ny optimisme, fordi væksttallene for 2022 har været pæne på 4,7 procent, og forventningerne til vækstraterne i 2023 er endnu højere. Ud fra kommunikeerne og topmødets hovedtema: ASEAN matters: Epicentrum of Growth er det økonomi, der er dagsorden på det officielle åbne møder.
I mere uformelle sammenhænge på mødet bliver afbalanceringspolitikken sandsynligvis drøftet. East Asia Forum foreslår, at ASEAN må søge at møde denne udfordring gennem at skrive nye regionale spilleregler, i hvilke regionale sikkerhedshensyn er sammenvævet med økonomiske, militære og individuelle sikkerhedshensyn.
Grundlaget for disse nye spilleregler kunne være den singaporeanske udenrigsminister, Vivian Balakrishnans, ønske for ASEAN. Ifølge hende skal organisationen stræbe mod en accept af den store magtdiversitet i regionen og samtidig holde fast i inklusive og multilaterale principper.
En væsentlig forudsætning for at kunne realisere dette ønske er, at ASEAN har et godt og solidt økonomisk fundament i en region med tiltagende stormagtsrivalisering.
