Mange husker formentlig de voldsomme gældsproblemer, mange udviklingslande havde i 1990-erne og i begyndelsen af 2000-erne, og hvor bl.a. den daværende pave, Johannes Paul II, og U2 forsanger Bono gik foran i arbejdet med at sikre gældslettelse til udviklingslandene.
Der blev gennemført flere større gældslettelsesinitiativer, og det lykkedes langt de fleste udviklingslande at få styr på gælden.
Det betød, at det blev lettere for bl.a. mange af de afrikanske udviklingslande at komme igennem den finansielle krise i 2007-08, og at udviklingslandene kunne gøre store fremskridt mod opnåelsen af 2015-målene.
Samtidig var konsekvensen af den faldende gæld, at interessen for udviklingslandenes gæld delvist forsvandt.
I de senere år er der på ny kommet fokus på udviklingslandenes gæld. Gælden er igen voksende.
I IMF-rapporten World Economic Outlook fra oktober 2017 vurderes det, at en tredjedel af lavindkomstlandene er i ’high risk of debt distress or already in debt distress’, mens en anden tredjedel er i ’moderate risk’.
Har tidligere fået saneret gælden
I en række af de lande i Afrika, der modtager dansk udviklingsbistand, er udviklingen bekymrende.
Den offentlige gæld er voksende i næsten alle landene, og gælden er især stor i Ghana, Mozambique og Zimbabwe.
Zimbabwe er som bekendt et særligt tilfælde, men Ghana og Mozambique er lande, hvor dansk udviklingsbistand er ved at blive faset ud, og både Ghana og Mozambique modtog gældslettelse i forbindelse med de tidligere initiativer. Et andet land med markant voksende gæld er Etiopien.
Der er dog tale om noget forskellige tendenser i landene, og i nogle af de øvrige lande er udviklingen i gælden mere moderat.
Samtidig har FN vedtaget de nye bæredygtighedsmål (Sustainable Development Goals – SDGs), hvor beregninger tyder på, at opnåelsen af disse mål vil forudsætte øgede årlige investeringer og driftsudgifter i udviklingslandene på 1,5-2,5 billioner dollars.
Man håber, at private investeringer vil kunne dække halvdelen af finansieringsbehovet, men det efterlader en anden halvdel til offentlig finansiering. Det kan være udviklingsbistand samt de skatter og afgifter, som udviklingslandene indkræver.
Udviklingsbistanden er i dag på ca. 150 milliarder dollars om året, og selv en (urealistisk) fordobling af udviklingsbistanden vil således højst kunne dække 10 pct. af finansieringsbehovet.
Der er en vis forventning til, at landenes egne indtægter fra skatter og afgifter vil kunne øges, men selv med en vis vækst i udviklingsbistanden og en markant vækst i landenes egne indtægter, vil der fortsat være et betydeligt finansieringsbehov, og lånoptagelse synes at være en finansieringskilde, der i voksende omfang anvendes.
Nye långivere
Baggrunden for det fornyede fokus på udviklingslandenes gæld er imidlertid ikke bare gældens størrelse, men også dens ændrede sammensætning.
Tidligere var gælden især til multilaterale organisationer og til traditionelle donorlande, men i de senere år har der været betydelig vækst i lån fra private långivere.
Mange udviklingslande har fået øget adgang til internationale kapitalmarkeder, og mere end 20 udviklingslande har udstedt statsobligationer i de sidste 10-15 år.
Desuden er lånene fra BRIKS-landene, især Kina, vokset markant samtidig med, at den indenlandske gæld er blevet større med den konsekvens, at andelen af lån på gunstige vilkår fra de multilaterale organisationer er faldende.
Generelt er relationerne mellem låntagende lande og långivere således blevet langt mere komplekse.
Udviklingen i udviklingslandenes gæld rejser mange problemstillinger. Her skal blot nævnes tre af dem.
Verdensbanken og IMF gennemfører løbende analyser af gældsudviklingen i udviklingslandene. Traditionelt har man anvendt en meget skematisk tilgang med klare kriterier, der kun i begrænset omfang har taget højde for de enkelte landes forskellige udfordringer og muligheder for finansiering, selv om en erklæret målsætning har været, at analyserne ikke mindst skal være anvendelige for udviklingslandene selv.
Desuden har fokus især været på den offentlige internationale gæld og i mindre omfang på den indenlandske gæld.
Indtil nu har den vækst, der har fundet sted i privat låntagning, heller ikke spillet nogen særlig rolle i analyserne.
Nogle justeringer er allerede blevet besluttet, men nogle centrale fortsatte udfordringer er, i hvilket omfang og hvordan man konkret skal tage højde for landenes forskellighed, og hvorvidt de kriterier, der anvendes, er for restriktive, og hvordan analyserne tilpasses den ændrede gældssammensætning.
Dyrt at nå verdensmål
Der er ingen tvivl om, at finansieringen af SDG’erne nødvendiggør anvendelsen af en bred vifte af finansieringskilder, hvoraf lån kan være en af kilderne.
FN har opfordret de enkelte lande til udvikle finansieringsstrategier, men især de afrikanske udviklingslande er ikke kommet ret langt med dette arbejde.
Det er ikke nødvendigvis en dårlig udvikling, at lånene spredes ud på flere långivere, herunder den private sektor og indenlandske lån, og den øgede indenlandske låntagning afspejler udviklingen af finansielle markeder, der i højere grad kan mobilisere lokale finansielle ressourcer.
Men dette lægger op til en bredere diskussion af – ikke bare i de enkelte lande, men også internationalt – i hvilket omfang SDG’erne skal og kan finansieres ved låntagning. En diskussion der kun så småt er ved at komme i gang.
Det mere komplekse gældsbillede rejser endvidere et spørgsmål, om udviklingslandene har den fornødne kapacitet til en effektiv administration af landenes gæld.
Det er velkendt, at kapaciteten er blevet forbedret, men udfordringerne og kompleksiteten er med de senere års gældsudvikling tilsvarende vokset.
Samtidig betyder udviklingen med mange flere långivere, at der ikke er et internationalt forum, hvor alle – eller de fleste af – långiverne mødes og diskuterer gældspolitik og –koordination.
Lige for tiden forsøger Paris-klubben, som er de traditionelle kreditorlandes gældssamarbejde, at styrke samarbejdet med Kina, men mange ser et behov for yderligere reformer.
Ole Winckler Andersen er senioranalytiker på DIIS og arbejder med forskellige former for udviklingsfinansiering. Han har i en årrække været ansat i Danida og bl.a. været chef for Evalueringskontoret og souschef på Den Danske OECD-Delegation i Paris.
