I kølvandet på terrorangrebet mod USA den 11. september 2001 begyndte man i både dansk og anden offentlighed at tale om, at verden ikke længere var et sikkert sted, når selv verdens supermagt på egen jord kunne blive ramt af et terrorangreb.
Den usikkerhed blev også udtrykt inden for den danske udviklingsindsats.
Mellem 2001 og 2011 stod Anders Fogh Rasmussens og Lars Løkke Rasmussens regeringer bag en såkaldt retorisk sikkerhedsliggørelse af udviklingsproblemer. Udviklingsproblemer blev sikkerhedsliggjort, fordi terroristerne bag 9/11 havde tilknytning til al-Qaeda, så man forbandt udviklingslandene med en sikkerhedstrussel for det internationale samfund, da man havde den opfattelse, at de var ynglesteder for terrorisme, international kriminalitet og konflikt på grund af udviklingsproblemer.
Denne tankegang er senere hen blevet kaldt udvikling-sikkerhedsforbindelsen af forskere.
Sikkerhedsliggørelse som et politisk koncept
Sikkerhedsliggørelse er et samfundsvidenskabeligt koncept, som vandt frem efter slutningen på den kolde krig i 1990’erne. Konceptet bruges derfor inden for internationale studier til at beskrive situationer, hvor et problem bliver italesat som en national sikkerhedstrussel. Det betyder, at det ikke er en national militær sikkerhedstrussel i sig selv, for efter den kolde krig og Vestens sejr ændrer opfattelsen af sikkerhedstrusler sig.
Men det er ikke altid, at truslen i sig selv udgør en eksistentiel fare. Man kan sige, at underudvikling ikke er hensigtsmæssigt for et land, men det udgør ingen en trussel for udviklingslandet. De antaget afledte effekter af udviklingsproblemer – herunder terrorisme – udgjorde derfor ikke i sig selv en undergravende trussel for hverken Danmarks eller det internationale samfunds sikkerhed. Det skyldes, at relativt få mennesker på internationalt plan dør som ofre i terrorangreb, for ikke at tale om at vi på dansk jord aldrig har oplevet et terrorangreb udført af mennesker fra et udviklingsland.
Terrorisme udgør heller ikke en trussel hverken mod det danske eller det internationale system som helhed. Selvom et terrorangreb kan sætte vigtige samfundsfunktioner ude af spil i en kort periode, skal der oftest mere til end et terrorangreb, for at et sundhedsvæsen, en økonomi og/eller et politisk system kollapser. Ikke desto mindre benyttede danske myndigheder sig længe af en sikkerhedsliggørelse, når de talte om udviklingsproblemer.
Fattigdom som trussel
I henhold til dansk udviklingsbistand har Fogh- og Løkke-regeringerne malet fanden på væggen efter 9/11 for retorisk at vise, at man har bakket op omkring Danmarks store allierede USA, samt at legitimere overfor borgerne/ skatteyderne, at millioner af udviklingsmidler er blevet brugt på sikkerhed.
Regeringerne har mellem 2001 og 2011 formet underudviklingstruslen som et sikkerhedsproblem ved blandt andet brug af sikkerhedsrelaterede ord såsom ”kamp”, ”ustabilitet”, ”konflikt”, ”kamp”, ”nødsituation”, ”risiko”, ”udryddelse”, ”beskyttelse”.
I 2002 udtrykte den første Fogh-regering, at ”fattigdom er en af de mest vigtige og mest fundamentale trusler til stabilitet og udvikling i verden”. Det skrev regeringen i DANIDAs årsrapport for 2002. Året efter, i DANIDAs årsrapport for 2003, tilkendegav regeringen, at ”det er tydeligt, at menneskerettighedsovertrædelser, politisk undertrykkelse, mangel på fri meningsudveksling, korruption og uansvarlig regeringsførelse kan avle ustabilitet, politik radikalisering, vold og konflikt og i yderste tilfælde terrorisme”.
At udviklingsproblemer kan ”avle” terrorisme m.m. bringer associationer til eksponentiel vækst eller noget der er ude af kontrol, som når dyr formerer sig, og på denne måde blev udviklingsproblemer vinklet som en eksistentiel trussel.
I 2005 formulerede den anden Fogh-regering i DANIDAs årsrapport for 2004 at ”fattigdom skal ses som en trussel mod global stabilitet på lige højde med terrorisme og masseødelæggelsesvåben”. Masseødelæggelsesvåben bruges i krig mod en fjende, og derfor kan man argumentere for, at det er et sikkerhedsrelateret ord. Regeringen paralleliserer fattigdom med terrorisme og masseødelæggelsesvåben og vinkler dermed fattigdom som et sikkerhedsproblem. I 2008 udtrykte den tredje Fogh-regering: ”I skrøbelige stater er menneskerettigheder ofte systematisk trådt under fode og levevilkårene er grusomme. Skrøbelige stater eksporter ustabilitet, ustabilitet der kan forværre truslen mod international fred og sikkerhed – konflikt, sygdomme, epidemier, flygtninge, radikalisering og terrorisme”.
Med de negative ladede ord ’forværrer’ og ’grusomme’ tegner regeringen et dystert billede af situationen i udviklingslande. På trods af, at regeringen fik tegnet et sådan dystert billede op af farlige udviklingslande, kom det dog aldrig til en egentligt sikkerhedsliggørelse. Sikkerhedsliggørelsen forblev retorisk.
Ingen politisk undtagelsestilstand i dansk udviklingspolitik
Sikkerhedsligørelsen var kun af retorisk karakter, fordi udviklingsproblemerne aldrig blev løftet ud over de normalt gældende institutioner, der udøver parlamentarisk kontrol med regeringen, som er et kriterium for en fuldendt sikkerhedsliggørelse.
Indenfor internationale studier taler man om, at sikkerhedsliggørelse udfordrer demokratiske spilleregler og procedurer. Det sker ud fra den logik, at vi må handle her og nu, for hvis vi ikke gør det, vil vi ikke kunne håndtere problemet på et senere tidspunkt.
De demokratiske spilleregler og procedurer er i dansk politik, at parlamentet skal have mulighed for at rejse spørgsmål til regeringen og dermed kontrollere regeringens arbejde gennem udvalgsarbejde, hvor udvalget kan rejse spørgsmål og indkalde ministeren samråd samt spørgetimer. Det er i Udenrigsudvalget, at udviklingsspørgsmål bliver drøftet, og under hele perioden har man i udvalget undersøgt og stillet spørgsmål til regeringens udviklingspolitik.
Kun en måned efter 9/11 blev Mogens Lykketoft – daværende udviklings- og udenrigsminister i Poul Nyrup Rasmussens regering – d. 11. oktober 2001 kaldt i samråd og bedt om at redegøre for, om terrorangrebet i USA gav anledning til overvejelser for den fremtidig danske udviklingspolitik (Udenrigsudvalget, Alm. del, – bilag 13).
Under den første Fogh-regering blev der også spurgt ind til, om regeringen ønskede, at terrorbekæmpelse skulle være en del af udviklingsprojekterne (Alm. del – bilag 214: 23. marts 2004). Ligeledes blev der spurgt ind til, hvorvidt regeringen ønskede, at det såkaldte naboskabsprogram skulle finansieres af udviklingsmidler (Udenrigsudvalget, Alm. del – bilag 210: 6 februar 2004). Naboskabsprogrammet var en sikkerhedspolitisk indsats i Ukraine og Georgien der havde til formål at bekæmpe kriminalitet og reformere landenes sikkerhedssektorer.
Der blev i alt blev rejst intet mindre end 217 spørgsmål i Udenrigsudvalget mellem d. 27. november til d. 18. februar 2005, hvor Fogh-Rasmussen-regeringen havde regeringsmagten. Herunder var der 18 spørgsmål der omhandlede, hvorvidt udviklingsbistand skulle bruges på sikkerhed.
Den 15. december godkendte Folketinget med stort flertal at bruge 80 millioner kroner af udviklingsbistanden til freds- og stabiliseringsprojekter. Dette godkendte Folketinget ved at stemme finansloven for 2005 igennem, og derved gav det sin accept til, at regeringen kunne bruge 0,6 procent af udviklingsbistanden på sikkerhed.
Året efter blev det vedtaget at bruge 23,5 millioner kroner på sikkerhed i forbindelse med finansloven for året 2006, og igen med stort flertal.
På finansloven for 2007 blev beløbet opgraderet til 105 millioner danske kr. hvilket udgjorde 1,6 procent af dansk udviklingsbistand.
På samme facon blev finansloven de efterfølgende år stemt igennem af Folketinget, der også flittigt udfrittede udviklingsministeren for svar på udviklingsspørgsmål.
Under hele perioden har Udenrigsudvalget derfor kontrolleret regeringens udviklingspolitik, hvorfor det aldrig kom så vidt, at demokratiske spilleregler og procedurer blev udfordret.
De fleste modtagere var mellem- og højindkomstlande
Men selvom demokratiske spilleregler og procedurer aldrig tilnærmelsesværdigt blev udfordret, har den retoriske sikkerhedsliggørelse alligevel haft effekt på dansk udviklingsbistand i forhold til, hvem bistanden gik til.
Under Fogh- og Løkke-regeringerne gik man væk fra at give dansk udviklingsbistand til stabile lande, som man tidligere havde gjort. Udviklingsbistanden blev nemlig kanaliseret til nye lande som var de såkaldte ”skrøbelige stater”, og hele 62 ud af 65 lande som modtog dansk udviklingsbistand, var defineret som skrøbelige lande (DANIDA Årsberetninger for 2001; 2002; 2003; 2004; 2005; 2006; 2007; 2008; 2009; 2010). Det var lande som Sudan, Somalia, Afghanistan, Pakistan, Mali, Syrien, Yemen, Uganda, Libyen med flere.
Man gik også væk fra at give hjælp til de fattigste lande, som tidligere var et kriterium for tildeling af dansk udviklingsbistand, og som Danmark i internationalt regi havde været anerkendt for gennem 1980’erne og 1990’erne. Lavindkomstlande udgjorde nu omkring en tredjedel, nemlig 22 ud af 65 lande. Dermed var størstedelen af de lande, der modtog dansk bistand, mellem- og højindkomstlande som fx Kuwait, Qatar, Libyen, Oman, Saudi Arabien og Bahrain der alle havde en BNI på over 12,276 dollars per indbyggere.
Bistand koordineret med militærindsats
Udviklingshjælpen blev for første gang også brugt på konfliktforebyggelse- og mægling, freds- og sikkerhedsprojekter, civil fredsbygning, reformering af sikkerhedssektor og uddannelse af politi. Fogh-regeringen var nemlig af den overbevisning, at for at udvikling i et land kunne finde sted, måtte landet først stabiliseres. Det resulterede i, at en interministeriel styregruppe bestående af udenrigsminister Per Stig Møller (K), forsvarsminister Søren Gade (V) og udviklingsminister Ulla Tørnæs (V) for første gang koordinerede den danske udviklingsindsats med dansk militærindsats.
Når det er sagt, blev udviklingsbistanden stadig prioriteret hovedsageligt på uddannelse, sundhed, reproduktiv sundhed og populationsprogrammer, drikkevand og sanitet, social infrastrukturservices, produktion, transport, energigenerering, offentlig administration, civilsamfund, virksomheder, gældsafgivelse, kommunikation, humanitær hjælp og administrative omkostninger i forbindelse med udviklingsbistanden, og Danmark levede man stadig op til det internationale samfunds kriterier i forbindelse med udviklingshjælp.
Sikkerhed er blevet en ny normal
Efter Fogh- og Løkke-regeringerne aftog den retoriske sikkerhedsliggørelse. Sikkerhed var nu ikke længere noget, man talte om i forbindelse med bistand, det blev noget man bare gjorde, og derfor var det gået hen og blevet ny normal praksis indenfor udviklingshjælpen.
Mellem 2011 og 2015 brugte Thorning-Schmidt-regeringen årligt op mod hele 2,9 procent af udviklingsbistanden på sikkerhed, hvilket var betydeligt flere midler end under Fogh- og Løkke-regeringerne (DANIDA Årsberetninger for 2011; 2012; 2013; 2014; 2015).
Udover Afghanistan koordinerede centrum-venstre regeringen nu også udviklingsindsatsen med den militære indsats i Sydsudan og Somalia, hvilket betød, at hybridoperationerne blev flere og flere.
Med tilføjelsen af Malawi, Iran, Algeriet, Moldova, Togo, Libanon og Tyrkiet m.fl. udgjorde modtagerlandene endnu flere skrøbelige stater, end tilfældet var tidligere (DANIDA Årsberetning for 2016). De udgjorde intet mindre end 72 lande mod kun to stabile lande. Derudover gav Danmark udviklingsmidler til to færre lavindkomstslande, da lavindkomstslande kun udgjorde 20 ud af nu 69 lande. Disse lande modtog dansk udviklingsbistand, næsten uden at regeringen vinklede udviklingsproblemer som en trussel. 13 år efter terrorangrebet mod USA i 2001 var det nemlig gået hen og blevet underforstået.
Under den anden Løkke-regering fra 2015 til 2016 forblev niveauet af skrøbelige lande uændret, mens antallet af lavindkomstlande faldt med 1 til 19 lavindkomstlande mod 51 middelindkomst og højindkomstlande, der mere eller mindre var de samme lande som under Fogh- og Løkke-regeringerne.
Der blev brugt helt op mod 4,3 procent af dansk udviklingsbistand på sikkerhed. Det endte med at blive det højeste niveau nogensinde (DANIDAs årsberetning for 2016). Udover Afghanistan og Somalia blev udviklingsindsatsen også koordineret med den militære indsats i Mali.
Tilbage til udviklingsbistanden som vi kendte den før 9/11?
Med de øgede udgifter til sikkerhed er dansk udviklingsbistand aldrig ”blevet sig selv” igen efter 11. september 2001. Den er blevet kompromitteret og har været det lige siden, fordi dansk udviklingshjælp har været brugt som en strategisk ressource for danske sikkerhedsinteresser i kampen mod terror på bekostning af de fattigste mennesker i lavindkomstsudviklingslande, da man gik væk fra at bruge bistand som ren fattigdomsbekæmpelse. Denne praksis har resulteret i, at Danmark i udviklingssammenhænge har mistet sin anseelse og sit gode ry som ”donor-darling”.
Charlotte Bengstrøm er cand.soc. i udviklingsstudier og IR fra Aalborg Universitet i 2018.
Artiklen er et sammendrag af hendes speciale.
