Etiopien er et af de lande i Afrika, der huser flest flygtninge. Ifølge FN’s Flygtningeagentur UNHCR opholder der sig mere end 850.000 flygtninge fra Sydsudan, Somalia, Yemen og Eritrea i Etiopien. De bor primært i lejre, der drives af regeringen (gennem Administration for Refugees and Returnee Affairs, ARRA), UNHCR og forskellige NGO’er.
Med et nyt initiativ lægger den etiopiske regering op til at integrere landets flygtninge i de omkringliggende lokalsamfund, eller såkaldte værtssamfund, samt gøre det tilladt for flygtninge at arbejde. Desuden har regeringen fremlagt et optimistisk løfte om at lukke alle landets 27 flygtningelejre i løbet af de næste 10 år. Ifølge de etiopiske myndigheder for flygtninge, Administration for Refugees and Returnee Affairs (ARRA) vil integrationen af flygtningene ske gradvist.
Ny tilgang
I februar 2017 blev Etiopien et af de første lande til at anvende den omfattende tilgang Comprehensive Refugee Response Framework (CRRF), der blev skitseret på FN’s Generalforsamling i New York i 2016 som grundlag for en ny global flygtningeindsats. Et af formålene med CRRF er blandt andet at lette presset på værtslandene, de lander, der huser flest flygtninge.
Med opbakning fra Verdensbanken og UNHCR besluttede Etiopiens regering hurtigt at tage CRRF til sig med fokus på 9 løfter på flygtningeområdet blandt andet; at tillade arbejdstilladelse til flygtninge, at sikre flygtningebørns adgang i grundskole, at arbejde for lokal integration af flygtninge, at forbedre grundlæggende sociale ydelser og at udstede fødselsattester til flygtningebørn født i Etiopien.
“Lige nu virker det til at være et oprigtig ønske. Der er en positiv indstilling fra den etiopiske regering og donorerne til at fastholde en ”åben dør” politik for flygtninge” fortæller Manish Kumar Agrawa på sit kontor i Addis Ababa. Han er Humanitarian Programme Coordinator i Oxfam i Etiopien.
CRRF tilgangen bygger bro mellem udviklingssektoren og den humanitære sektor, hvilket har været på tale i mange år. Inden for rammerne af CRRF søger UNHCR og den etiopiske regering nu at opbygge partnerskaber med statslige aktører (herunder ministerier og lokale ledere og myndigheder), traditionelle donorer, internationale ngo’er, private organisationer og fonde. Et centralt element er forbindelsen mellem de humanitære aktører og udviklingssektoren for at lykkedes med integrationen af flygtninge.
Som noget nyt står samarbejdet med Verdensbanken på dette område, der efter mange års overvejelser nu også er blevet engageret i de humanitære spørgsmål. Etiopien drager fordel af en fond på 100 millioner dollar fra Verdensbanken til at forbedre adgangen til grundlæggende sociale ydelser og til at udvide økonomiske muligheder for værtsbefolkninger.
Den danske ambassade i Addis Ababa ser positivt på planerne om at rulle CRRF-tilgangen ud i Etiopien.
”Der er bestemt motivation, opbakning og vilje fra den etiopiske regering, UNHCR og de internationale partnere til tilgangen. Men det er stadig tidligt i processen og vi skal nu til implementeringen” siger Åge Sandal Møller, chefkonsulent ved den danske ambassade i Etiopien.
Gennem UNHCR støtter Danmark i første omgang udrulningen af CRRF med 85 millioner DKK frem til 2020, og Danmark støtter på tre områder: flygtninges uddannelse; flygtninges dokumentation og styrket koordinering.
Europæiske ledere har de seneste år lovet at støtte jobskabelsen i Afrika syd for Sahara med det formål at begrænse migrationen til Europa. Især efter migrantkriserne er der øget fokus på nærområderne, hvor humanitære indsatser kobles sammen med at kunne begrænse migrationen til Europa.
Det drager Etiopien fordel af. Regeringen har sikret sig en bistands- og lånepakke på 500 millioner USD fra Den Europæiske Investeringsbank mod at give arbejdstilladelser til flygtninge. Og på trods af eksempelvis USA’s præsident Trumps hårdere kurs mod bistandssektoren, ser det ud til, at den etiopiske regering vil tiltrække massiv støtte i 2018 .
Præsident Trump har desuden besluttet at USA dropper sin deltagelse i pagten, idet den ikke ses forenelig med USA’s flygtninge- og migrationspolitik.
Fra retorik til handlinger
CRRF lover godt, men der er ingen garanti for, at stater vil respektere principperne.
”I 2018 vil jeg se på, om retorikken omkring Global Compact on Refugees kan omdannes til handlinger, der forbedrer beskyttelse, hjælp og løsninger til mennesker, der er blevet tvunget til at forlade deres eget land. Selvom CRRF ser ud til at tiltrække fuld opbakning fra det internationale samfund, er der ingen garanti for, at staterne vil respektere de principper, som den bygger på” påpeger Jeff Crisp over skype. Han er tidligere leder af politikudvikling og evaluering hos UNHCR, og er i øjeblikket tilknyttet Chatham House og Oxford University’s Refugee Studies Center.
En del af kritikken i kølvandet på møderne i New York, hvis formål var en mere retfærdig ansvarsfordeling på flygtningeområdet, lyder at den massive solidaritet fra det internationale samfund til at få indfriet forpligtelserne i erklæringen fortsat mangler.
Jeff Crisp påpeger, at der globalt set fortsat mangler midler til at lette presset på de lande, der huser stadigt flere flygtninge – og uden finansiering er det ikke muligt at gennemføre mange af de interventioner, der rækker udover det humanitære arbejde.
”Hvordan præcist vil presset blive lettet? Nuværende flygtningeindsatser er ofte underfinansieret, og det er ikke klart, hvor de ekstra ressourcer, der er nødvendige for at støtte værtssamfundene, skal findes” påpeger Jeff Crisp som ikke mener, at CRRF introducerer en særlig ny tilgang til flygtningeområdet.
“Lad os ikke lade som om, at der er tale om en ny tilgang. Allerede før erklæringen har der i de senere år været flere positive udviklinger i den måde, som det internationale samfund reagerer på i forbindelse med flygtningekriser: en anerkendelse af, at flygtninge har ret til at bo uden for lejrene og at komme ind på arbejdsmarkedet; erstatte ineffektive distributionsprogrammer med cash-programmer og dertil kommer anerkendelsen af at dække behov hos de samfund, der er vært for et stort antal flygtninge.”
Jeff Crisp er urolig for at CRRF hurtigt bliver alt for meget ”branding” og for lidt konkret indhold. Globalt set går mange ting nemlig også i den forkerte retning, når det handler om flygtninge- og migrant rettigheder og politiske løsninger.
Inklusion og jobskabelse
Et vigtigt element i CRRF er, at inkludere flygtninge i deres værtssamfund fra starten og at arbejde for vedvarende støtte til både flygtninge og værtssamfund. For UNHCR står uddannelse og arbejdsmarkedet centralt. Flygtninge skal have tilladelse til søge arbejde og der skal skabes jobs.
Frihed til at engagere sig i meningsfuld beskæftigelse synes at være afgørende i CRRF-konceptet. Med en af verdens mest progressive flygtningelovgivninger, bliver Uganda ofte fremhævet som værende på forkant med at udvikle tilgange til at støtte flygtninge. Her har flygtninge lov til at arbejde og modellen betyder, at der er fokus på langsigtet udvikling fra start, i stedet for at bibeholde en situation hvor flygtninge sidder fast i en flygtningelejr. Ugandas erfaringer på flygtningeområdet bruges ofte som forbillede i internationale sammenhænge.
I det humanitære miljø i Etiopien er der skepsis omkring hvorvidt lejrene rent faktisk vil blive fortid.
”Flygtningene vil stadig bo i og omkring lejrene. Vi har jo udviklet og bygget infrastrukturen i de områder gennem flere år, så jeg tror ikke det vil ændres” påpeger Manish Kumar Agrawa fra OXFAM, der har arbejdet i den humanitære sektor i Etiopien siden 2012.
Nye industriparker og politisk krise
Etiopien selv døjer med massiv arbejdsløs og ungdomsarbejdsløshed. Den etiopiske regering, UNHCR, Verdensbanken, Den Europæiske Investeringsbank fokuserer blandt andet på oprettelsen af industriparker og i et udspil fra den etiopiske regering lover man at skabe i alt 100.000 nye jobs i nye industriparker, hvoraf 30.000 af arbejdspladserne vil gå til flygtninge.
Regeringen søger dermed midler til flygtningebefolkninger, men især også til etiopiske værtsamfund. I Etiopien er det overordnede udviklingsmål at rykke op i gruppen af såkaldt mellemindkomstlande. Men der er lang vej. Ifølge Verdensbanken lever mindst 30 procent af Etiopiens befolkning stadig under fattigdomsgrænsen. Og lige nu står regerings-koalitionen EPRDF, der har siddet på magten siden 1991, midt i en politisk krise udfordret af protester i flere af landets 9 regioner.
Desuden har Etiopien fortsat begrænset erfaring med at ansætte folk i produktioner, på fabrikker i industrien.
Og flygtninges engagement i lokaler økonomier er omdiskuteret. I Etiopien udgør de mennesker, der bor omkring en flygtningelejr sjældent en homogen gruppe, men er befolkninger med forskellige økonomiske interesser – og sommetider modstridende interesser.
Cory Rodgers fra University of Oxford skriver i Refugees Deeply at ideen om et homogent ”værtssamfund” ofte er misvisende. Der er sjældent tale om en ensartet slags jobmuligheder for en ensartet lokalbefolkning, hvor arbejdsmarkedet ofte er opdelt i en formel og uformel sektor. Mens nogle lokale grupper hurtigere vil få adgang til jobs via regeringen, ngo’er og lokale virksomheder, er der andre grupper, der ikke vil få adgang til jobs og som er langt mere optaget af at få adgang til jord til deres kvægs græsning.
International branding
Ifølge Jeff Crisp er det positivt for den etiopiske regering at blive associeret med CRRF internationalt som en slags test pilot. Men selv før erklæringen i New York, var man i færd med flere af tiltagene på flygtningeområdet.
”Mange udviklingslande har tilsluttet sig CRRF. Det er spændende at følge casen Etiopien og om regeringen, der siger de vil gøre noget, rent faktisk gør det.” slutter Crisp.
Regeringskoalitionen EPRDF regnes for at være dygtig til at begå sig i internationale sammenhænge og blandt supermagter. Landet er en af Afrikas største modtagere af international bistand. Menneskerettighedsorganisationer påpeger, at regeringen formår at tiltrække store summer bistand fra de vestlige donorer – primært og først og fremmest til egne politiske formål.
Etiopien tiltrækker desuden udenlandske investeringer, ifølge etiopiske medier 3,8 milliarder USD i 2016/17, en stigning på 20% fra den forgående periode, og landet profileres ofte som en af Afrikas hurtigst voksende økonomier.
Artiklen er støttet af Danidas oplysningsbevilling
