Henrik Søborg er lektor emeritus Roskilde Universitet, og har i mange år arbejdet inden for udviklingsstudie-fagområdet med fokus på Sydøstasiens økonomiske og politiske udvikling.
Den, der lever stille, lever godt. Det kunne være et motto for de ti lande i den sydøstasiatiske samarbejdsorganisation ASEAN. For med undtagelse af borgerkrigen i Myanmar, som trods alt påkalder sig en smule international opmærksomhed, så hører man ikke så meget til regionens lande. Og det er ikke en tilfældighed, for de har anlagt en strategi, der skal minimere risici i en verden med handelskrige og toldhamre, der bliver brugt som straffemidler.
Den nuværende formand for ASEAN, Malaysias premierminister Anwar Ibrahim, understregede i et interview med avisen South China Morning Post i februar, at ASEAN bestræber sig på at være en aktør, der balancerer mellem USA og Kina.
Men det er nemmere sagt end gjort i den nuværende turbulente økonomiske virkelighed, hvor Donald Trump og hans administration har sat merkantilismen øverst på sin dagsorden.
Merkantilismen er en økonomisk retning, som er imod faste regler for frihandel og i stedet søger at styrke landets egen eksport og begrænse importen.
Hårdt slag mod ASEAN-landene
Den anden stormagt, Kina, har en økonomisk dagsorden, der handler om at styrke det kinesiske erhvervslivs adgang til verdensmarkedet, og den kinesiske regering har – modsat Trumps USA – ikke noget imod, at virksomhederne placerer produktionen uden for landets grænser. Tværtimod. Den kinesiske regering bruger blandt andet sit såkaldte Belt & Road-initiativ til at understøtte netop det.
Kort fortalt er Belt and Road-initiativet et globalt infrastruktur- og udviklingsprojekt, der skal udvikle og forbedre handelsruter og økonomisk samarbejde mellem Kina og andre verdensdele.
Den nye Trump-administrations beslutning om at gen-aktivere klassisk toldpolitik er et alvorligt slag mod ASEAN-landenes økonomiske ageren. De fleste af regionens lande har nemlig baseret deres økonomi på et regelbaseret handelssystem, der blandt andet er karakteriseret ved stadig mindre toldbarrierer, og det har på mange måder været nøglen til deres succes. Og adgangen til et frit internationalt marked er en af de væsentligste årsager til den stigende velstand, som de fleste af landene har oplevet siden midt 1960’erne.
Med Trump-administrationens nye merkantilistiske dagsorden vil verdenshandelen blive mere og mere præget af bilaterale handelsaftaler. Det betyder, at de små fisk risikerer at blive ædt af de store fisk.
For en region med hovedsageligt små fisk kan denne nye virkelighed virke frygtindgydende, og det er grunden til, at Anwar Ibrahim i det føromtalte interview udtrykte bekymring for ASEAN. Han arbejder hårdt på at forhindre, at regionen bliver splittet under ny-merkantilismen.
Splittelse truer og sker måske allerede
Og at ASEAN kan blive splittet, er en reel risiko, for det er ikke en organisation, der er ligeså sammentømret som eksempelvis EU.
ASEAN-landene lægger vægt på, at de er suveræne stater, og organisationen har ikke mulighed for eller myndighed til at gribe ind over for de enkelte landes ageren over for tredjelande. Der er så at sige ingen konsekvenser for et land, der bryder den fælles linje.
Den holdning er dog blevet udfordret af Trump-administrationens seneste udspil, hvor der blev annonceret nye toldsatser i forhold til de fleste andre lande.
Mod forventninger i flere sydøstasiatiske lande blev de pålagt høje toldsatser. De lande med de største handelsoverskud til USA er blevet pålagt de største satser.
Det indonesiske magasin The Diplomat har denne liste: Cambodia 49 %, Laos 48 %, Vietnam 46 %, Thailand 36 %, Indonesien 32 %, Brunei 24 %, Malaysia 24 %, Filippinerne 17 %, Østtimor 10 % og Singapore 10 %.
Forleden dag, den 9. april, blev de nye toldsatser dog sat på ’pause’ i 90 dage, og i stedet blev der sat en midlertidig 10 procent told på varer fra landene i Sydøstasien, indtil der eventuelt bliver indgået varige aftaler – igen et udtryk for den svingende kurs, som Trump-administrationens merkantilisme følger.
Disse toldsatser – hvilke af dem, man så kan regne med – skal sandsynligvis ses som led i et forhandlingsudspil. Trump-administrationen vil søge at opnå indrømmelser under forhandlinger i forhold til dens interesser, der blandt andet er at nedbringe landenes handelsoverskud i forhold til USA.
Selv om det skulle lykkes for de sydøstasiatiske lande at dæmpe virkningerne af de nye toldsatser, er indførelsen af dem en indikation for landene i regionen om, at USA ikke længere er bannerfører for frihandel i regionen. Noget, som de fik et forvarsel om i Donald Trumps første præsidentperiode, da han trak USA ud af forskellige multilaterale samarbejdsorganisationer i regionen.
Sprækkerne viser sig
Det amerikanske pres har allerede skabt sprækker i ASEAN-samarbejdet, og landene i regionen søger nu at opnå bilaterale aftaler med lande uden for regionen.
Eksempelvis har den indonesiske regering netop indgået bilaterale handelsaftaler med den canadiske regering uden om ASEAN. Indoneserne forsøger også at forbedre deres internationale position ved at indgå aftaler med OECD og indtræde i BRIKS.
BRIKS er samarbejdet mellem Brasilien, Rusland, Indien, Kina og Sydafrika, som for nylig har lukket blandt andet Egypten, De Forenede Arabiske Emirater og altså Indonesien ind. OECD er samarbejdsorganisationen for verdens mest udviklede økonomier, herunder Danmark og flertallet af de andre EU-lande.
Den malaysiske regering har også vist interesse i at indgå aftaler med BRIKS, hvilket godt nok strider mod landets egen premierminister, Anwar Ibrahims, forsøg på at undgå splittelse i ASEAN. Her viser det sig, at medlemmerne af ASEAN handler som individuelle, suveræne stater og ikke som en blok.
I den nuværende anspændte handelspolitiske situation vil en række ASEAN-lande, som nævnt, komme i klemme på grund af deres handelsoverskud i forhold til USA.
Før den såkaldte Liberation Day den 2. april havde flere kinesiske virksomheder satset på, at Vietnam, Malaysia, Thailand og Indonesien ikke ville blive ramt så hårdt af amerikanske toldsatser. De havde derfor placeret deres produktion i disse lande for at undgå USA’s toldmure.
Denne strategi er midlertidigt sat på pause i forhold til visse produktioner, mens andre med fordel kan fortsætte deres produktion, fordi de stadig er konkurrencedygtige på det amerikanske marked, selvom de bliver pålagt den høje told. Det gælder tekstilproduktionen i Indonesien og formentlig også produktionen af batterier og elbiler.
Amerikansk selvskade
Det er ikke bare den handelspolitiske situation, der gør forholdet mellem USA og ASEAN anstrengt. Det er også det faktum, at Trump forventes at trække sit land ud af samarbejdsorganisationen Indo-Pacific Economic Framework (IPEF), som hans forgænger, Joe Biden, søsatte for at styrke relationen til regionen. Det vil sandsynligvis være uacceptabelt for Trump at gå ind i en samarbejdsorganisation, som hans rival skabte.
Det vil uden tvivl skade USA’s renomme, hvis landet forlader organisationen og samtidig være med til at styrke Kinas position i regionen.
I det hele taget virker det, som om USA kommer mere og mere på kollisionskurs med landene i Sydøstasien på grund af sin tilbagevenden til merkantilismen. Det får ASEAN-landene til at søge andre alliancepartnere. Det betyder, at landene i virkeligheden modarbejder deres fælles mål om at holde en balance mellem USA og Kina.
Kina er den største samarbejdspartner – og det skaber ubalance
Donald Trumps administration har endnu ikke formuleret en klar strategi over for regionen. Men hvis den følger Biden-administrationen, vil den lægge vægt på en strategi for Free and Open Indo-Pacific (FOIP). Den er relativt løs og uforpligtende, og derfor udgør den ikke nogen større udfordring for ASEAN, idet landene let kan integrere den i deres politik om afbalancering.
Den kinesiske strategi er derimod mere udfordrende for ASEAN.
Kina er blevet en betydelig spiller i regionen og er i dag den væsentligste handelspartner for de fleste ASEAN-lande. Kina indgår også som en vigtig samarbejdspartner i en række organisationer i regionen, herunder Regional Comprehensive Economic Partnership.
Dertil kommer, at Kina er en væsentlig investor gennem Asian Infrastructure Investment Bank og i særdeleshed via Belt and Road-initiativet siden 2013.
Den stærke kinesiske tilstedeværelse er en stor udfordring for ASEANs afbalancerings-strategi. For mens kineserne rykker på næsten alle områder, har USA i de seneste år kun været en moderat investor i infrastruktur-projekter i regionen og har ikke søgt at tage op konkurrencen med Kina.
Noget af det, som Kina har gjort, er at udvide Belt and Road-initiativet til ikke bare at handle om infrastruktur, men nu også at dække det digitale område og sundhed. Det sidste så man især under Covid 19-pandemien, hvor Kina hjalp med vaccination, mens USA var helt fraværende på området.
Frygter at blive tvunget til at vælge mellem Kina og USA
Selvom stormagten USAs tilstedeværelse for tiden er nedadgående i den sydøstasiatiske region, holder toneangivende politikere såsom den tidligere singaporeanske premierminister Lee Hsien Loong fast i, at ASEAN så vidt muligt skal opretholde en balanceakt over for de to stormagter.
I en artikel i magasinet Foreign Affairs fra 2020 udtrykte han det nogenlunde således: Sydøstasiatiske lande, inklusive Singapore, er særligt udsatte, fordi de befinder sig i skæringspunktet for forskellige magtinteresser og må undgå at blive fanget i midten eller tvunget ind i individuelle valg.
For ASEAN vil det derfor ifølge Lee Hsien Loong være bedst, at de to stormagter USA og Kina bliver nogenlunde ligeligt til stede, og at ASEAN ikke bliver tvunget til at vælge side.
Ved at placere sig politisk på den måde har ASEAN-landene været i stand til at sikre en lang periode med fred og stigende velstand. Men det trues nu, hvor USA ser ud til at trække sig, og Kina fremstår som den stabile og forudsigelige økonomiske partner, for det gør opgaven med at balancere mellem de to endnu sværere for ASEAN og de enkelte lande.
USA og Kina vil nok kun gøre opgaven endnu større. Begge vil sandsynligvis presse på for at få ASEAN og landene til i højere grad at vælge den ene frem for den anden i forhold til det økonomiske samarbejde.
USA og Kina vil nok kun gøre opgaven endnu større. Begge vil sandsynligvis presse på for at få ASEAN og landene til i højere grad at vælge den ene frem for den anden i forhold til det økonomiske samarbejde.
I de kommende forhandlinger om toldsatserne vil præsident Trump sandsynligvis stille betingelser for, at landene kan få adgang til at eksportere til USA uden høje toldmure.
Hvilke betingelser kan vi kun gisne om. Men det er dog sandsynligt, at der i hvert fald kommer sikkerhedspolitiske betingelser. Det kunne for eksempel være, at de sydøstasiatiske lande skal komme tættere på sikkerhedspolitiske organiseringer som AUKUS – en forsvarsaftale mellem Australien, Storbritannien og USA, der er vendt mod Kinas tilstedeværelse i regionen. Det vil være afgørende for USA, som naturligvis også kan se, at Kina opnår større og større indflydelse i Sydøstasien.
De stærke kræfter udefra og landenes ønsker om at klare sig så godt som muligt hver især gør, at ASEAN er stærkt udfordret som den centrale, samlende organisation i Sydøstasien.
