Sydøstasien er stormagternes nye kamplads

I de senere år har den magtpolitiske rivalisering mellem USA og Kina mere og mere udspillet sig i Sydøstasien. Det er en ny scene for denne rivalisering. Siden afslutningen af Vietnamkrigen i 1975 har regionen ikke været et magtpolitisk stridsområde men et område for økonomiske vækstsuccesser. Amerikanske, europæiske og japanske virksomheder har været de dominerende handelspartnere og investorer og har været med til at gøre regionen til et af verdens vækstcentre. Efter den asiatiske finanskrise i 1997/98 kom Kina mere og mere på banen som handelspartner og senere som investor i regionen. Denne øgede kinesiske tilstedeværelse i regionen gav ikke i begyndelsen anledning til bekymring, navnlig fra amerikansk side. For de første år efter den kolde krig anså amerikanerne og europæerne Sydøstasien for deres baggård både sikkerhedspolitisk med militære allianceaftaler (SEATO fra 1954) og økonomisk med tilstedeværelse af mange multinationale virksomheder godt støttet af deres allierede Japan, der siden 1970’erne havde været den regionens dominerende investor inden for elektrisk og elektronisk industri.

Læs også: USA og Kina skaber storpolitiske ringe i vandet til Stillehavsøernes Forum

Under Barack Obamas præsidentperiode kom der nye signaler fra amerikansk side over for den øgede kinesiske tilstedeværelse i Sydøstasien. Han udnævnte Asien og navnlig Sydøst- og Østasien som USA’s væsentligste strategiske område (Pivot to Asia 2012) og neddroslede samtidig Mellemøsten som et højt prioriterede område. En væsentlig institutionsopbygning i Pivot to Asia-strategien var The Trans-Pacific Partnership, en frihandelsaftale, der ikke omfattede Kina. Aftalen blev ikke ratificeret. Præsident Donald Trump ønskede ikke at videreføre Barack Obamas Pivot to Asia-strategi og neddroslede det amerikanske engagement i Asien og navnlig i Sydøstasien (ASEAN). Det skabte skuffelse i en region, der har bygget sin økonomiske vækst på adgang til frihandelsaftaler og skepsis over for troværdigheden af amerikansk engagement i regionen.

Under Joe Biden-administrationen er der blevet gjort et nyt forsøg på at genoprette troværdigheden af det amerikanske engagement i regionen. Det nye engagement blev lanceret ved et topmøde den 12. og 13. maj 2022 i Washington mellem USA og ASEAN. Joe Biden fremhævede ved mødet, at ASEAN er en central brik i USA’s Asien-strategi og hans administration vil lægge vægt på at styrke relationerne til dens to militære allierede Thailand og Philippinerne og dens strategiske partnere Singapore, Indonesien og Vietnam. Den ”nye æra” som Joe Biden ønskede at indlede med dette møde, er en byggeklods i USA’s ”friendsharing” program, hvor samarbejdet kun omfatter lande, med hvilke USA har en sikkerhedspolitisk alliance. Det udelukker Kina og samarbejdsprogrammet har den intention at svække Kinas tilstedeværelse i den sydøst- og østasiatiske region. Samarbejdet skal finde sted inden for the Indo-Pacific Economic Framework (IPEF), og i første omgang bliver det understøttet af en økonomisk pakke på 150 millioner dollars, der i hovedsagen (40 procent) skal allokeres til maritim kapacitetsopbygning i det sydkinesiske hav for at imødegå Kinas kystbevogtningsaktiviteter i dette hav. Den økonomiske pakke giver også støtte til genopbygning efter pandemier, digitalisering og infrastruktur. Denne økonomiske pakke kan ikke måles sig med de 1,5 milliarder dollars, som Kina i 2021 gav løfte om at give ASEAN i udviklingshjælp over de næste tre år. Det fik Singapores premierminister Lee Hsien Loong til at sige ved afslutningen af mødet, at IPEF tilbyder ”not much substance yet” med hensyn til investering og handel (1).

Joe Biden-administrationens nye udspil i Sydøst- og Østasien rejser spørgsmålet om den har gode odds for at svække Kinas tilstedeværelse i regionen. Jeg vil søge at belyse dette spørgsmål ved at kigge nærmere på Kinas tilstedeværelse i denne region og på dets forsøg på at blive en magtfuld spiller på den internationale scene.

Kinas store fremstød

Siden sin tiltrædelse i 2012 som præsident for den kinesiske folkerepublik har Xi Jinping søgt at styrke Kinas internationale position. Det er en strategi, der står i modsætning til de foregående præsidenter siden 1978, hvor Kina indledte sin reformperiode efter Mao Zedong. Navnlig Deng Xiaoping, præsident fra 1987 til 1992, lagde vægt på at holde sig tilbage fra den internationale scene, indtil Kina havde et sikkert nationalt økonomisk fodfæste. Xi Jinping følt sandsynligvis, at han havde et sådant sikkert økonomisk fodfæste i 2013, da han lancerede Belt and Road Initiative (BRI), der er Kinas første store internationale fremstød. Dette initiativ var i første omgang især rettet mod Sydøstasien (ASEAN), men intentionen er, at initiativet skal være verdensomspændende og forbinde Kina med alle hjørner af verden.

Den kinesiske regering lægger stor vægt på, at der bliver skabt gunstige vilkår for at styrke kinesiske handelsmæssige forbindelser og investeringer i denne region. Siden 2000 har flere sydøstasiatiske lande haft Kina som deres væsentligste handelspartner. Det gælder for Singapore, Malaysia, Indonesien, Thailand, Filippinerne og Vietnam. I disse økonomier er Kina også en betydelig investor. BRI har styrket denne tilstedeværelse med flere store investeringer i blandt andet Malaysia (the East Coast Rail Link) og Indonesien, der inden for BRI-rammen har foreslået 30 projekter til en projekterede værdi af 91,1 milliarder dollars. Den indonesiske finansminister forventer dog ikke, at alle de foreslåede projekter finder kinesiske investorer (2).

Det er ikke blot gennem the Belt and Road Initiative, at Kina har styrket sin økonomiske tilstedeværelse i Sydøstasien. I kølvandet af den asiatiske finanskrise i 1997-98 øgede Kina sit fodfæste i regionen ved at være med til at opbygge en finansiel reguleringsinstitution. Den blev vedtaget i maj 2000 ved det årligt møde i den Asiatiske Udviklingsbank. ASEAN sammen med Kina, Japan og Sydkorea (ASEAN plus 3) vedtog The Chiang Mai Multinationalisation Initiative, der sigter mod at lette korttids likviditetsproblemer i finansielle kriser i de deltagende lande. Initiativet er et forsøg på at undgå at blive afhængig af den Internationale Valutafond. Initiativet blev officielt lanceret den 24. marts 2010 (3).

Kinas handelsforbindelser med ASEAN er i løbet af de første 20 år af 2000’erne styrket gennem forskellige samarbejdsarrangementer. Det hidtil mest omfattende arrangement er Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), der trådte i kraft i 2020. Det bringer ASEAN sammen med Australien, New Zealand, Kina, Japan og Sydkorea i et frihandelsområde, der kan blive verdens største.

Den kinesiske diaspora som brobygger

Kinas forbindelser til ASEAN og Østasien er ikke blot blevet styrket gennem finansielle initiativer og handelsaftaler, men også gennem den kinesiske diaspora. Denne diaspora har levet i Sydøstasien i flere århundrede. De første kom som handelsfolk. Selv om de opretholdte kommercielle forbindelser til det kinesiske hovedland, blev de assimileret med de lokale befolkninger gennem ægteskaber med indfødte kvinder. Disse handelsfolk bevarede deres sprog og kultur samtidig med, at de lærte det lokale sprog. I en række sydøstasiatiske lande fik disse handelsfolk en dominerende økonomisk stilling, og den har de i høj grad bevaret.

Den kinesiske diaspora i den sydøstasiatiske region blev senere udvidet med fattige kinesiske arbejdere. De fik arbejde i miner og plantager. Det gjorde den kinesiske diaspora mere økonomisk og socialt sammensat. Denne sociale og økonomiske differentiering er ikke blevet udjævnet, men er blevet forstærket gennem de senere årtiers immigration af ’professionals’ og ’managers’ fra hovedlandet til regionen. Der er ikke et præcist tal for størrelse af den kinesiske diaspora i denne region. Men flere forskellige kilder vurderer, at den er på omkring fem procent af den samlede befolkning i Sydøstasien svarende til omkring 20 millioner (4).

Den kinesiske diaspora har en økonomiske betydning, der rækker langt ud over dens antal. Den har igennem årene opbygget økonomiske netværk i Sydøstasien og Kina. Efter Kina begyndte sin økonomiske transformation i 1978, blev den sydøstasiatiske diaspora den væsentligste udenlandske investor i landet. Diasporaen bliver en brobygger mellem Kina og Sydøstasien.

Da Xi Jinping i 2013 søsatte the Belt and Road-initiativet var diasporaen parat til at bygge bro mellem hovedsageligt statsejede kinesiske virksomheder og de lokale økonomiske interesser i forskellige sydøstasiatiske lande. For eksempel har handelsorganisationer i Singapore haft specifikke forbindelser til regioner i Kina og deres handelsorganisationer. Der er blevet oprettet en Singapore Guangdong Enterprise Association, der har været med til at formidle singaporeanske investeringer i Guangdong området (5).

Kinesisk tilstedeværelse vækker bekymring hos naboerne

De intensiverede økonomiske forbindelser mellem ASEAN og Kina har som nævnt udviklet sig inden for rammer af frihandelsaftaler. Der er et meget stort befolkningsgrundlag for disse økonomiske forbindelser. Den samlede befolkning i ASEAN og Kina er 1,9 milliard og i 2020 havde ASEAN været Kinas største handelspartner i de sidste 11 år. ASEAN har overtaget EU’s position som Kinas største handelspartner.

De økonomiske forbindelser mellem ASEAN og Kina har udviklet sig inden for rammerne af et samarbejde mellem stater. Den kinesiske regering eller statsapparat har etableret flere nye platforme for at hjælpe etniske kinesere til at deltage i en BRI-kontekst. For eksempel har den afholdt the Biennial Global Overseas Chinese Industrial and Commercial Conventions siden 2015. Der har været stor interesse blandt oversøiske kinesere ikke blot fra ASEAN, men også fra mange andre lande i at deltage i disse begivenheder. De åbner mulighed for, at oversøiske kinesiske forretnings- og professionelle organisationer kan danne netværk med tilsvarende organisationer i Kina. Disse arrangementer lægger grundlag for en institutionaliseret transnationalisme formidlet af den kinesiske regering og statsapparat (5).

Kinas intensiverede tilstedeværelse i ASEAN navnlig efter etableringen af BRI er ikke blevet modtaget med åbne arme alle steder i ASEAN. Singapore og Malaysia illustrerer den øgede bekymring for kinesiske tilstedeværelse eller indtrængen i lokale økonomiske og arbejdsmarked sammenhænge. I Singapore er der stigende skelnen mellem bystats-kineser og Kina-kineser. Bystats-kineser er blevet bekymret for en stigende konkurrence fra Kina-kineser om knappe ressourcer i bystaten, blandt andet adgang til attraktive jobs og velfærdsgoder og transport (6).

Bekymring for den øget kinesiske tilstedeværelse blev i 2018 et hovedtema i valgkampen i Malaysia. Den tidligere premierminister Mahathir vandt gehør for sin agitation, at den siddende regering havde givet for stor adgang til etablering af kinesiske mega-projekter (blandt andet ovennævnte East Coast Rail Link). Han advarede mod en tendens til en kinesiske nykolonialisme. Efter at han vandt valget, fortsatte han i et stykke tid med at tale om denne kinesiske nykolonialisme. Han gjorde det også på sin først rejse til Kina efter valget. Men meget betegnende for holdningen til den øgede kinesiske tilstedeværelse i ASEAN neddæmpede Mahathir efter et stykke tid sin agitation mod Kina, og han gik næsten over i den modsatte grøft og talte om, at Malaysia kunne opnå mange fordele ved den øgede tilstedeværelse. Han genforhandlede efter valget en række af mega-projekterne, som han havde sat på standby (7).

Ja tak til investeringer, nej tak til kolonialisme

Når Xi Jinping i dag ser på Kinas relationer til ASEAN, er det ikke et ASEAN, der entydigt omfavner den øgede kinesiske tilstedeværelse. Det er et ASEAN, hvor Kina har opnået mange væsentlige støttepunkter, ikke blot gennem opbygningen af mere vedvarende transnationale relationer inden for rammerne af frihandelsaftaler, finansielle arrangementer som ASEAN plus 3 og ikke mindst BRI, men også gennem understøttelse og aktivering af de kinesiske oversøiske netværk i regionen. Disse netværk er brohoveder for den kinesiske tilstedeværelse i ASEAN og for som tidligere nævnt de sydøstasiatiske kinesiske diasporas investeringer i Kina efter 1978. Det var den kinesiske regering med Deng Xiaoping i spidsen, der opmuntrede kinesiske diaspora i blandt andet Singapore og Malaysia til at investere i Kina. Deng blev dengang understøttet af Mahathir i Malaysia og Lee Kuan Yew i Singapore. Begge premierministre understregede, at de kinesiske diasporaer ville opnå fordele ved at samarbejde med de nye kinesiske kapitalister og igennem dette samarbejde ville blive i stand til at tappe de økonomiske potentialer, som det store kinesiske marked rummer.

Ser vi ud over verden, er Kina det eneste land, der har en så stor diaspora i sin baghave. Spørgsmålet er, om den sydøstasiatiske diaspora vil være et brohoved for Xi Jinping til at virkeliggøre sin ’Chinese Dream’. De senere års tilbageholdende reaktion på den kinesiske tilstedeværelse og indtrængen i regionen, kunne tyde på, at han ikke kan forvente åbne arme alle steder i ASEAN. På den anden side har denne tilbageholden reaktion ikke lukket for kinesiske investeringer i regionen. Mahathirs opvejning af fordele og ulemper ved at give adgang til kinesiske investeringer i Malaysia, er illustrerende for den modtagelse, som Xi Jinping kan forvente at møde i de fleste ASEAN-lande. Kinesiske investeringer er velkomne. Men de skal ikke agere som ny kolonialist.

Når Xi Jinping i løbet af det næste halve år søger at blive valgt til præsident for en tredje periode, hvilket er imod den nuværende forfatning, behøver han at kunne referere til succeser i de to foregående perioder og navnlig til fremtidige opgaver, som han vil være den rette til udføre med succes.

Den store udfordring bliver at forhindre, at Kina mister sit stærke økonomiske fodfæste i Sydøstasien. Indtil nu ser det ikke ud til, at Joe Biden-administrationen vil få succes med at udelukke eller begrænse Kina fra dets tilstedeværelse i regionen. Ikke blot har Kina opnået en stærk handels- og investeringsmæssig position, men gennem den omfattende diaspora har mange kinesiske virksomheder fået brohoveder i regionen. Dertil kommer, at mange regeringsledere sandsynligvis vil ræsonnere ligesom Mahathir gjorde. Kina er for stor en økonomi til at udelukke fra regionen. De vil sikkert tilføje, at det er behageligt at have USA’s militære tilstedeværelse som en modvægt til Kinas stærke økonomiske tilstedeværelse. Et synspunkt som Singapores premierminister Lee Hsien Loong søger at slå til lyd for i sine overvejelser over, om USA er på retræte i Sydøstasien. Han argumenterer for, at ASEAN skal forsøge at afbalancere rivaliseringen mellem USA og Kina i regionen. Det bliver interessant at følge om ASEAN vil have succes med dette forehavende (8).

Henrik Søborg er lektor emeritus Roskilde Universitet, og har i mange år arbejdet inden for udviklingsstudie-fagområdet med fokus på Sydøstasiens økonomiske og politiske udvikling.

Noter

(1) Sheryn Lee, Major Power competition constrains ASEAN ambitions. East Asia Forum 14 June 2022.

(2) Fadhila Inos Pratwi: China Belt and Road Initiative (BRI) in Indonesia’s Socio-Economic Security Challenges: A Policy Recommendation. Centre for Strategic and International Studies. 2020.

(3) S. Hameiri and L. Jones: South East Asian Regional Governance: Political Economy, Regulatory Regionalism and ASEAN Integration in T. Caroll, S. Hameiri and L. Jones, The political economy of Southeast Asia politics and uneven development under hyperglobalisation. Palgrave/macmillan 2020.

(4) Gordan C. K. Cheung: Chinese Diaspora as a Virtual Nation: Interactive Poles between Economic and Social Capital. Volume 52, Issue 4, p. 604-684), Political Studies. Sage Journals.

(5) Na Ren and Hong Liu: Southeast Asian Chinese engage a rising China: business associations, institutionalised transnationalism, and the networked State. In Journal of Ethnic and Migration, Volume 48, Issue 4, Special Issue: Chinese Diaspora in a Transnational World.

(6) Hong Liu: Opportunities and Anxieties for the Chinese Diaspora in Southeast Asia. Vol 115, No. 784, JSTOR.

(7) Hong Lui: Beyond Strategic Hedging: Mahathir’s China Policy and the Changing Political Economy in Malaysia 2018-2020. In Asian Geopolitics and US-China Rivalry, Routledge 2021.

(8) Perception that US is on the wane as East rises likely to be proven wrong: PM Lee. New Straits Times. Singapore 10 April 202.