Kina opretter statsligt udviklingsagentur

Kinas udviklingbistand og øvrige “investeringer i global udvikling” er notorisk ugennemsigtige og har traditionelt været håndteret af en række forskellige myndigheder, departementer og kontorer på tværs af de kinesiske ministerier – det gør det så godt som umuligt at skabe overblik over, hvordan Kina bidrager og investere i global udvikling.

Men nu varsler styret i Beijing etableringen af et statsligt agentur for internationalt udviklingssamarbejde, som skal samle og styrke nogle af de mange tråde, som udgør Kinas bistand og investeringer i “global udvikling.”.

Ifølge den statslige kinesiske nyhedstjeneste Xinhua, får det
såkaldte National Development and Cooperation Agency ansvaret for strategi, planlægning, koordinering, monitorering og projektevaluering af kinesisk udviklingssamarbejde – of for at fremme Kinas “diplomatiske mål” og det såkaldte Belt and Road Initiative; Kinas nye silkevej, der skal binde Kina til Asien, Europa og Afrika gennem ny og forbedret infrastruktur.

Ifølge det amerikanske forskningsinstitut AidData, som i 2017 publicerede det hidtil største forskningsarbejde om kinesisk udviklingsbistand, kan en mindre andel af Kinas engagement betegnes som “egentlig bistand” (ODA), mens størstedelen udgør “øvrige officielle pengestrømme” (OOF) i form af lån og investeringer til kommercielle projekter i udviklings- og mellemindkomstlande på mere eller mindre fordelagtige vilkår; Ifølge AidData er det nødvendigt at medregne de “øvrige officielle pengestrømme”, hvis man vil tilnærme sig et meningsfuldt billede af Kinas samlede udviklings-aftryk på verdensplan.

Mellem 2000 og 2014 ydede Kina, ifølge AidData, 354,4 milliarder dollar i ODA og OOF, alt i mens USA tilsvarende ydede 394,6 milliarder dollar i samme periode.

AidDatas kortlægning viser, at Kinas globale bistand (ODA) og investeringer (OOF), som for alvor tog fart i 2009, har været fokuseret på infrastruktur i udviklings- og mellemindkomstlande: Størstedelen af Kinas investeringer i perioden er gået til energi (US$134,1 milliarder), efterfulgt af transport og logistik (US$88,8 milliarder) og telekommunikation (US$16,9 milliarder).

Hvad det nye agentur konkret kommer til at dække over og have ansvar for (og budget til), er endnu uvist, men beslutningen signalerer et skift mod en mere selvbevist identitet som global stormagt og “donorland”, og kan betyde øget gennemsigtighed, gradvis tilpasning til internationale normer og nye samarbejdsmuligheder med bilaterale og multilaterale udviklingsaktører, vurderer Alex Thier, som er direktør hos Overseas Development Institute (ODI).

Forskere: Verden skal ikke forvente mere transparens

Ifølge Pradeep Taneja og Lauren Johnston, som begge er professorer med speciale i kinesiske forhold ved University of Melbourne, er det langt fra sikkert, at Kinas nye bistandsagentur reelt kommer til at “mindske uklarheden” om Kinas udviklingssamarbejde og skabe mere gennemsigtighed; På den ene side, forekommer Kinas regering at være i færd med at tilpasse sig andre industrilandenes normer på området – og bevæge sig væk fra en mere projekt-baseret tilgang til en sammenhængende og tvær-ministeriel strategisk indsats. Men det nye agentur vil kun skulle svare internt til regeringen, og man skal derfor ikke forvente øget transparens, vurderer Johnston og Taneja over for nyhedsmediet Devex.

Johnston tilføjer også, at Kinas finansministerium også har fået et nyt departement for internationalt samarbejde, som igen mudrer billedet af, at al bistand nu vil blive samlet ét sted; “Men det tyder samlet set på, at en udvidelse af Kinas bistandsprogram er under opsejling,” fortæller Johntson.  

Brad Parks, som er direktør og forskningsleder hos AidData, vil ikke udelukke, at Kina fremover vil investere mere i at indsamle og muligvis udgive data om dets voksende portfolio af internationale udviklingsprojekter; ifølge Brad Parks, vil robuste og troværdige systemer for dataindsamling hjælpe Kina til at monitorere og implementere projekter samt evaluerer deres virkninger – og Kina kan af flere grunde have interesse i at skabe mere synlighed af disse udadtil også.

Bistand, investeringer og gældsfælde-diplomati

Kina er ofte blevet kaldt for en “rogue donor”, fordi landet ikke spiller efter internationale normer og regler for bistand: betegnelsen henviser kort fortalt til, at Kina køber sig til adgang til naturressourcer gennem lån og udviklingsprojekter, ofte hos autoritære regimer, som landet dermed er med til at holde hånden under. Dette billede er dog ikke understøttet af fakta, når det kommer til den klassiske bistand (ODA), konkluderer AidDatas forskning, som dog indikerer, at de øvrige investeringer (OOF) rigtignok hælder mod lande, som er bedst i stand til at tilbagebetale deres lån, har flere naturressourcer, er mere korrupte og som Kina betrager som værdifulde handelspartnere.

“In its outward aid, China does provide funds and in-kind contributions for poverty alleviation, but it also is an advocate of the concept of ‘development finance,’ in which a substantial portion of foreign aid is framed as investment, where it is entirely reasonable for the Chinese to seek to make a profit and pursue their own interests in the deal,” fortæller Scott Kennedy, som er direktør i Project on Chinese Business & Political Economy ved Center for Strategic and International Studies, til nyhedsmediet Forbes.

Ifølge en analyse fra Brookings Institution er faren, at Kina “låner for mange penge til risikable lande” med dårlig regeringsførelse.

Resultatet er, at de kommercielle projekter, som Kina låner penge til, har større chancer for at mislykkes – og dermed risikere at sætte låntagerne i en gældsklemme, som Kina kan udnytte til at fremme egne interesser og indflydelse med i det pågældende land: Fænomenet kaldes for “kinesisk gældfælde-diplomati” og kan senest, ifølge det britiske tidskrift The Economist, ses i lande som Sri Lanka og Kenya; I sidsnævnte ligner den spritnye SGR-togrute fra hovedstaden Nairobi til havnebyen Mombasa, i skrivende stund en “hvid elefant” (mislykkes udviklingsprojekt/investeringsprojekt, red.), som har kostet Kenya 3,2 milliarder dollar – lånt af Kina.

Med sådanne spekulative og mindre sympatiske briller på, kan Kinas “development finance” ses som en win-win for Kina – for uanset, hvordan de enkelte investeringsprojekter falder ud, kan Kina altid vende udfaldet til egen fordel; Helst i form af mere udvikling, mere handel, mere goodwill og mere indflydelse. Men alternativt i form af nye og nyttige klemmer på politiske og økonomiske eliter rundt om i verden. Sidsnævnte kan dog vise sig at være en kortsigtet fornøjelse for Kina, det tyder erfaringer fra flere udviklinglande allerede på (lande, hvor dårlige lån nu bidrager til folkelig og politisk modvind), ifølge en analyse om infrastrukturprojekter i Sydasien af The Economist.