Alle veje skal føre til Beijing. Det er hensigten med Kinas gigantiske infrastrukturprojekt ”Belt and Road Initiative” (BRI), som vil forbinde Kina med Europa via Centralasien, men også vil koble Kina sammen med det østlige Afrika via Mellemøsten.
I slutningen af april mødtes 36 statsledere, 5000 deltagere fra 150 lande og 90 internationale organisationer i Beijing til “Belt and Road Forum” (BRF). Det var det andet BRF-møde.
Det første møde fandt sted for to år siden. Her præsenterede Kinas præsident, Xi Jinping, hvad han kaldte ”århundredes projekt” og love yderligere 77 milliarder dollar til BRI-projekter – overvejende i form af lån.
På det andet møde var cigarføringen hos præsident Xi dog noget mere sænket. Kina ønsker at få etableret et internationalt samarbejde, så BRI ikke fremstår udelukkende som et kinesisk bilateralt initiativ, men som et globalt multilateralt program. Kineserne lagde vægt på behovet for mere pragmatisk samarbejde om konkrete problemer og for at følge princippet om ”omfattende høring, fælles bidrag og fælles fordele”.
Kina har mødt hård kritik
Kina havde op til mødet arbejdet hårdt på at få så mange lande og internationale organisationer som muligt til at indgå et aftalememorandum (MoU). I forbindelse med mødet blev der underskrevet MoU-aftaler med Ækvatorial Guinea, Liberia, Jamaica, Peru, Barbados, Yemen, Cypern, Luxemburg samt Italien, der som det første G7-land har meldt sig på banen. Der er nu 126 lande og territorier samt en række internationale organisationer, der er forbundet med BRI.
Mødet bar præg af, at Kina har været udsat for kritik, siden det første BRF-møde i 2017– ikke bare fra USA og de førende EU-lande, men også fra en række udviklingslande som Maldiverne, Malaysia, Pakistan og Sierra Leone. Det sidste er sket, fordi nyvalgte regeringer har forlanget genforhandling af indgåede aftaler.
Tilsvarende har civilsamfundsorganisationer i mange BRI-lande fremhævet de negative miljømæssige konsekvenser og krævet åbenhed omkring ellers uigennemsigtige kontrakter.
Der har også været bekymring for at udviklingseffekterne, idet kinesiske finansielle organisationer låner penge til kinesiske statsvirksomheder, som så typisk ansætter kinesisk arbejdskraft til at udføre infrastrukturprojekterne. Kinesiske finansinstitutioner har ifølge landets nationalbank udlånt 440 milliarder dollar til infrastruktur i BRI-landene, og kinesiske virksomheder har stået for 89 procent af projekterne. Til sammenligning er dette kun tilfældet i 29% af projekter, som er finansieret af Verdensbanken og Den Asiatiske Udviklingsbank.
Der har også været udtrykt bekymring for, at BRI især retter sig imod lande præget lav kreditværdighed og korruption. USA er gået så langt som at kalde det kinesisk gældslaveri, som bruges til at øge Kinas politiske indflydelse. En påstand, som et nyt amerikansk studie dog sår tvivl om.
Kina går sine kritikere i møde
Xi Jinpings taler på mødet viser – sammen det afsluttende mødekommuniké – klart, at Kina har lyttet på vandrørene. Der skal således fremover lægges vægt på ”åbenhed, gennemsigtighed, rummelighed og lige konkurrencevilkår”.
Man skal søge et ”åbent, grønt og rent samarbejde” med nul-tolerance overfor korruption. Der skal udvikles højkvalitetsinfrastruktur, som samtidig er ”bæredygtig, robust, overkommelig, inklusiv og tilgængelig”. Endelig skal BRI-projekterne i fremtiden følge de internationale regler og standarder for projektudvikling, indkøb og udbud.
Alt dette kræver, at Kina forbedrer kvaliteten i det bilaterale samarbejde, så BRI projekter er fuldt i overensstemmelse med nationale udviklingsplaner. Dernæst lægges der op til et global partnerskab omkring ”connectivity”, så BRI bliver bedre koordineret med andre regionale infrastrukturinitiativer, og fremstå et fælles global projekt snarere end en ”Kina-klub”.
Der lægges således op til et trilateralt samarbejde og til samarbejde med de deltagende lande på tredjemarkeder, ligesom der lægges op til et tæt samarbejde med multilaterale økonomiske og finansielle institutioner. Der åbnes også op for, at udenlandske private virksomheder kan blive BRI-partnere. HSBC og Citigroup satser allerede på finansielle serviceydelser i forhold til BRI.
I forbindelse med mødet blev der indgået et aftalememorandum mellem Siemens og Kinas centrale planlægningsorganisation (NDRC). Endelig lægges der op til at udbygge det mellemfolkelige – og mere bløde – samarbejde mellem miljømedarbejdere, regnskabsfolk, tænketanke, forskere samt unge fra BRI-landene.
Indien og USA deltog ikke ved mødet
Ud over Kinas mere afdæmpede og pragmatiske tilgang er det værd at lægge mærke til, hvordan forskellige lande og regioner positionerede sig. USA og Indien gjorde sig bemærket ved slet ikke at deltage i BRF 2019.
Det Hvide Hus var repræsenteret på det første BRF møde, men denne gang fik Kina den hårde tilgang, som blandt andre vicepræsident Mike Pence står for, at føle. Udover på forskellig vis at blokere for de centrale kinesiske aktører, Huawei og ZTE, på det digitale område, vil Trump-administrationen opgradere sin udviklingsfinansiering for at imødegå den store kinesiske indflydelse i Afrika.
I oktober 2018 blev ”Overseas Private Investment Corporation” (OPIC) således omdøbt til ”International Development Finance Corporation” (IDFC) med en fordobling af budgettet til 60 milliarder dollar og et stærkere mandat.
Indien har fra starten været kritisk overfor BRI, fordi en del af BRI løber gennem et omstridt område i Kashmir, og fordi BRI undergraver landets interesser i Det Indiske Ocean. Indien har derfor etableret et samarbejde med Japan omkring infrastruktur.
Både EU, Japan og Rusland åbner op for kinesisk samarbejde
Til gengæld blev mødet prioriteret af både Japan, Rusland og Europa samt en række lande i Central- og Sydøstasien. Derudover var der fem afrikanske topledere fra henholdsvis Djibouti, Egypten, Etiopien, Kenya og Mozambique tilstede, mens kun et latinamerikansk land, Chile, var repræsenteret.
Japan har fra starten set BRI som en konkurrent til landets store infrastruktureksport. Japan lancerede derfor i 2015 dets eget alternativ ”Partnership for Quality Infrastructure” (PQI) til 100 milliarder dollar – et beløb som blev fordoblet året efter.
I løbet af 2018 har Japan åbnet op for partnerskab med Kina omkring infrastrukturprojekter i tredjelande. Hvis Kina faktisk vælger at følge de internationale regler og standarder for sådanne projekter, skal vi forvente, at dette samarbejde vil blive udbygget i årene fremover.
En tredjedel af top-deltagerne ved BRI-mødet var fra Europa, hvis vi tæller Rusland og Azerbaijan med. Rusland har været forbeholden overfor BRI, fordi det konkurrerede med landet egen ”Greater Eurasian Partnership” (GEP). På mødet lagde præsident Putin dog op til et mere omfattende eurasisk partnerskab, hvor infrastrukturprojekter under ”Eurasian Economic Union” (EEU) bliver koordineret med BRI. Derfor kan BRF-mødet meget vel markere starten på et dybere russisk-kinesisk samarbejde i en tid, hvor USA satser på at inddæmme Kina.
Selvom EU-Kommissionen for nylig har udpeget Kina som en ”systemisk rival”, var EU-landene stærkt repræsenteret med ni statsledere. Italien sendte premierminister Giuseppe Conte, Østrig var repræsenteret af forbundskansler Sebastian Kurz og Grækenlands premierminister, Alexis Tsipras, var der også.
Tilstede var også Storbritanniens finansminister, Frankrigs udenrigsminister og Tysklands økonomiminister. Såfremt Kina overholder de internationale regler og standarder samt skaber en fair konkurrence i forhold til udenlandske virksomheder, signalerede EU’s repræsentanter villighed til at indgå en samlet infrastrukturaftale mellem EU og Kina.
Kina viser en mere pragmatisk tilgang
BRF mødet havde undertitlen ”skabelsen af en lysere fælles fremtid”. Det vil vise sig, hvor mange af de gode hensigter, som vil blive gennemført, men der ikke tvivl om, at Kina har sendt et klart signal om at ville forvandle BRI fra et kinesisk til et bredere global projekt. Ligeledes melder Kina, at det fremover vil følge de internationale spilleregler omkring åbenhed, udbud og bæredygtighed.
Ud over det allerede nævnte har Kina i samarbejde med 27 andre lande udarbejdet principper for finansiering af projekter langs BRI samt udarbejdet et 15 siders papir om bæredygtig gældspraksis op til mødet. Kina har også åbnet for, at BRI-lån kan optages i lokal valuta for dermed at mindske valutakursrisici.
Alt i alt er der tale om en mere pragmatisk kinesisk strategi, der styrker det internationale samarbejde gennem et net af bilaterale og multilaterale partnerskaber. BRI er stadig højt prioriteret, men det bevæger sig nu ind i en mere pragmatisk fase med større forsigtighed, bedre risikostyring, større overvågning, mere gennemsigtighed, højere miljøbevidsthed samt større fokus på multilateralt samarbejde. Det vil stadig tage en rum tid før alle veje fører til Beijing.
Laurids S. Lauridsen er Professor Emeritus i Internationale Udviklingsstudier, Institut for Samfundsvidenskab og Erhverv, RUC.
