Matilde Jeppesen er postdoc ved Aarhus Universitet og forsker i skatteadministrationer i Afrika.
Mange afrikanske stater mangler penge til at udvikle deres infrastruktur, uddannelsessystem og sundhedssektor. Og de mangler penge til at leve op til FN’s verdensmål for bæredygtighed, som hele verden er så optaget af.
Den mangel har Corona-krisen kun gjort større, og tilmed har den tydeliggjort, hvor skrøbelig økonomien er i mange af de afrikanske stater. Det kommer blandt andet til udtryk i dalende økonomiske vækstrater, ustabile indtægter fra naturressourcer og store gældsproblemer.
Det har medført et øget fokus på at finde andre finansieringskilder. Og lige meget hvor kedeligt, det kan lyde i nogens ører, så er skatteinddrivelse et oplagt sted at fokusere kræfterne. Det påpeger Den Afrikanske Union selv i deres Agenda 2063, det er kernen i Addis Tax Initiative, og det er direkte nævnt under FN’s verdensmål 17.
Men det er ikke nemt at øge skatteindtægter, og der findes ingen let universel løsning. Alligevel er der mange spændende og innovative forsøg på reformer i de afrikanske lande.
Reform af skatteadministrationen som løsning?
En af de helt store skattereformer, man har set i flere afrikanske stater syd for Sahara, er introduktionen af såkaldte semi-autonome skattemyndigheder (SARA). Det første land til at implementere en SARA var Uganda i 1991, mens det nyeste skud på stammen er Namibia i 2021.
I alt har 23 lande implementeret en SARA, og flere er måske på vej. Til trods for den kontinuerlige appetit for reformen har vi begrænset viden, om hvad den reelt betyder for landenes økonomiske udvikling, og hvilken effekt den har på deres skattesystem.
Tidligere var mange skattemyndigheder en del af finansministeriet. Men ideen med SARA er netop at fjerne skatteindkrævning herfra til fordel for en mere uafhængig administration. Reformen er baseret på britiske New Public Management-ideer om at effektivisere den offentlige sektor ved at efterligne den private sektor.
På den måde kan man blandt andet give højere lønninger end de offentlige overenskomster og derved tiltrække bedre arbejdskraft, og man kan skabe mere fleksible muligheder for at hyre og fyre. Forventningen er også, at en SARA vil være mere serviceorienteret. Lidt simplificeret er logikken, at mere autonome skattemyndigheder leder til mere effektivitet og derved øget skatteindtægter. Men virkede det?
I min forskning har jeg ikke fundet tegn på, at indførelsen af en SARA har ført til større samlede skatteindtægter. Det samme gør sig gældende, hvis man kun kigger på indirekte skatter (moms, told, afgifter m.m.). Omvendt hvis man kigger på direkte skatter (indkomstskat, formueskat, selskabsskat m.m.) har reformen faktisk øget denne type skatteindtægter. Det er interessant af flere grunde.
Gevinster ved flere direkte skatter
For det første udgør direkte skatter en relativt lille andel af de samlede skatteindtægter i mange afrikanske stater. Det skyldes blandt andet, at de er mere avancerede og ofte sværere at indsamle. Men der er potentiale for at indsamle meget mere, særligt fra virksomheder og rige mennesker.
For det andet, er direkte skatter ofte progressive. Det vil sige, jo mere du har, jo højere en procent skal du betale i skat. Derved har de et større omfordelingspotentiale, og det kan være en fordel særligt i lande med stor ulighed.
For det tredje kan direkte skatter være med til at opbygge en såkaldt fiskal kontrakt. Det vil sige ideen om, at hvis man beskatter folk, vil de kræve noget igen for eksempel i form af demokratisk medbestemmelse. Disse antagelser er meget diskuterede, men hvis de er korrekte kan en SARA have den store sidegevinst, at den har en positiv indvirkning på selve statsopbygningen.
Til sidst påpeges det ofte, at SARA-reformen af skatteadministrationen har været fordrende for yderligere skattereformer og ikke mindst skabt et rum landene imellem for at udveksle erfaringer.
Ovenstående er dog generelle effekter, som er afhængige af, hvordan SARA mere konkret er implementeret i de enkelte lande. Det kan der være stor forskel på. Så lad os se lidt nærmere på et eksempel.
Autonomi i Zambias skatteadministration
I Zambia implementerede man i 1994 en SARA kaldet Zambia Revenue Authority (ZRA). Overordnet ses ZRA som en velfungerende offentlig administration taget den Zambiske kontekst i betragtning. Ikke desto mindre har ZRA paradoksalt nok både for meget, tilpas, og for lidt autonomi i praksis. Lad mig forklare.
ZRA har for meget autonomi sammenlignet med finansministeriet. Det skyldes blandt andet, at lønningerne i skatteadministrationen er væsentlig højere end i ministeriet og ZRA har derfor haft held med at tiltrække mere kvalificeret arbejdskraft og tekniske eksperter. Det har konsekvenser. Formelt har ministeriet ansvaret for udmøntningen af skattepolitik, hvorimod skatteadministrationen har ansvaret for implementeringen og selve skatteindkrævningen. I praksis har ZRA alligevel haft stor indflydelse på den politiske udformning, og finansministeriet har ikke kompetencerne til at føre tilstrækkelig oversigt og kontrol. Man kan altså spørge sig selv, hvem der egentlig bestemmer, og hvorvidt skatteadministrationen kunne indsamle flere skatter og på en mere effektiv måde, hvis finansministeriet kunne føre bedre opsyn.
Omvendt har ZRA tilstrækkelig autonomi, når det gælder ledelsesmæssige beslutninger. Her har ZRA stort manøvrerum til at træffe hurtige og effektive dagligdagsbeslutninger. Et godt eksempel er, at ZRA har formået at udvikle it-systemer til skatteindkrævning som mobilappen TaxOnApp. Det betyder, at skatteadministrationen er teknologisk meget længere fremme, end mange af landets ministerier.
På et tredje punkt anses det af mange, at ZRA har for lidt autonomi. Lederen af skatteadministrationen udpeges nemlig direkte af præsidenten. Det er imod alle anbefalinger, om at lederen udpeges af en uafhængig bestyrelse. Alligevel behøver det ikke nødvendigvis at være problematisk, hvis præsidenten udpeger en kvalificeret leder.
Det var tilsyneladende ikke tilfældet for den tidligere ZRA-leder. Mange mente, at han blev valgt af politiske grunde, og der blev sat spørgsmålstegn ved hans kvalifikationer og hans tætte relation til præsidenten. Konsekvensen var, at administrationen lukkede sig om sig selv, og flere påstod, at det førte til fyringer af kvalificerede ansatte og ansættelser af politiske ligesindede.
Efter præsidentvalget i august 2021 kom dog en ny præsident og efterfølgende en ny leder af ZRA, som anses for at være mere teknokratisk og kvalificeret. Mange håber derfor, at det vil føre til forbedringer i ZRA.
Fremtidens skattesystemer
Eksemplet fra Zambia viser nogle af de positive muligheder, der er for at forbedre skattesystemet gennem reformer af administrationen i de afrikanske stater. Men det viser også nogle af begrænsningerne.
På den positive side ser vi, at implementeringen af en mere uafhængig skatteadministration først og fremmest kan være med til at øge de samlede skatteindtægter. Det kan også forbedre samarbejdet og erfaringsudvekslingen med andre lande, og tiltrække mere kvalificeret arbejdskraft.
Der kan dog ligge en stor begrænsning, hvis reformen ikke implementeres ordentligt. Det zambiske eksempel viser for eksempel, at det er vigtigt, at man ikke udelukkende fokuserer på skatteadministrationen, men også sikrer, at der er kapacitet i ministeriet til at føre kontrol. Samtidig er det vigtigt at skatteadministrationen bliver isoleret fra politisk indflydelse, særligt i afrikanske lande hvor præsidenten ofte har meget magt.
Og det er vigtigt med en effektiv skatteadministration af flere grunde.
Leveringen af basale offentlige ydelser som adgang til grundskole og sundhedsbehandling kræver penge. Hvis staten ikke har tilstrækkelig finansiering, vil det derfor have store daglige konsekvenser for almindelige mennesker i afrikanske stater. Særligt for de fattigste.
Men mange indtægtskilder som gas, olie og mineraler giver ikke et stabilt eller fremtidssikret grundlag. Indtægter fra naturressourcer har store udsving afhængigt af markedsprisen, og vi ved at indtægter fra naturressourcer kan være med til at styrke autokratier.
Lån kan medføre, at store dele af fremtidige indtægter skal bruges på tilbagebetaling frem for offentlige goder. Bistand kommer ofte med krav, og perioden den tildeles kan være usikker.
Derfor bliver skatter igen og igen fremhævet som værende nødvendige for en mere stabil og bæredygtig indtægtskilde, som kan være med til at understøtte den offentlige sektor – og uden en effektiv administration kan man ikke skabe et effektivt skattesystem.
