Poul Nielson
Medlem af Socialdemokratiet
Landsformand for Frit Forum 1966-67
Medlem af Folketingen fra 1971
Cand.scient.pol., Århus Universitet, 1972.
Energiminister fra 1979 til 1982
Direktør for LD Energi A/S 1988-94.
Minister for Udviklingssamarbejde fra 1994 til 1999
EU kommissær for Udvikling og Humanitærhjælp fra 1999-2004
Poul Nielson har som eneudredningsmand lavet “Arbejdsliv i Norden” i opdrag af Nordisk Ministerråd
Udtrykket at "kalde en skovl for en skovl og en spade for et graveredskab" er Poul Nielsons og afspejler et ønske om både ligefremhed og præcision – også i debatten om frihandel, for det sidste har det nemlig ofte skortet på efter Nielsons mening.
EU indledte forhandlingerne om de såkaldte økonomiske partnerskabsaftaler – EPAerne – efter vedtagelsen af Cotonou aftalen i 2000. Men i dag mangler flere af regionerne i Afrika stadig at fuldende ratifikationen af deres aftaler, mens regionen i Caribien har færdiggjort og implementeret deres EPA for flere år siden.
Her forklarer Poul Nielson, hvordan den historiske kontekst for EPAerne så ud, hvad EU's bevæggrunde var for at igangsætte forhandlingerne, og hvor de største udfordringer for de afrikanske landes handel i dag ligger efter hans mening.
Den store banansag
Mange af de afrikanske lande i The African, Caribbean and Pacific group of States, ACP havde helt tilbage fra 1970erne haft særlig fordelagtig adgang til EU (dengang EC) under Lomé konventionen.
Men i starten af 90erne begyndte utilfredsheden over ACP landenes privilegerede særstatus at røre på sig i USA og især blandt de bananeksporterende lande i Mellemamerika, bl.a. ført frem af United Fruit Company. EU blev anmeldt til WTOs Dispute Settlement Mechanism.
Ifølge WTO må medlemslandene nemlig ikke give positiv særbehandling til nogle samhandelspartnere frem for andre.
EU tabte sagen. Det var derfor klart, at den traditionelle positive særbehandling af ACP landene ikke kunne fortsætte, og at en nyordning af handelsrelationen mellem EU og ACP landene var nød til at være WTO kompatibel.
Poul Nielson besluttede sammen med handelskommissæren Pascal Lamy at flytte den fremtidige varetagelse af handelspolitikken fra direktoratet for udvikling til direktoratet for handel for at sikre dette, og hele konceptet om EPAerne, der var udviklet i forbindelse med forhandlingerne om Cotonou aftalen, blev lanceret i de forskellige regioner i et tæt samarbejde mellem Nielson og Lamy.
Cotonou forhandlingerne og de økonomiske partnerskabsaftaler
Banansagen var kun en af mange elementer, der nødvendiggjorde en dybtgående nytænkning af det traditionelle samarbejde mellem EU og ACP. Drøftelser havde stået på i sidste halvdel af 90erne i Rådet for Udviklingsministre, hvor gruppen af "like minded" medlemslande i Nordeuropa fik større og større indflydelse. De afgørende forhandlinger mellem EU og ACP landene tog fart efter Nielsons overtagelse af kommissærposten for udvikling i 1999 og blev afsluttet i begyndelsen af 2000. Den formelle ikrafttræden skete i Cotonou samme år.
Nielson fremhæver Cotonou aftalen som den mest ambitiøse aftale mellem lande i Nord og Syd nogensinde. Den omfatter ikke kun udviklingssamarbejde og handel men også politisk samarbejde, menneskerettigheder, kamp mod korruption, og f.eks. det vanskelige spørgsmål om landenes tilbagetagningspligt for deres afviste asylansøgere samt adgangen for EU til at give bistand til civilsamfundsorganisationer i ACP landene.
Poul Nielson understreget af aftalens overordnede mål er at nedbringe fattigdommen. Handelspolitisk gælder det om at styrke den regionale liberalisering og integration for dermed at lette ACP landenes mulighed for en gradvis integration i verdenshandelen. Poul Nielson ser det som en nødvendighed og en styrke, at der er stor bredde i samarbejdet.
Forhandlingerne om EPAerne
Nielson fortæller at Kommissionen som en markering af EUs ønske om at hjælpe de mindst udviklede lande besluttede at give disse 48 lande umiddelbar og ensidig told-og kvotefri adgang til eksport til EU for alle produkter bortset fra våben (aftalen refereres til som "Everything but Arms"). Der var nogle års overgangsbestemmelser for sukker, ris og bananer hvorefter også disse blev fri for told og kvoter.
De afrikanske ACP landes beslutninger om dannelsen af regionale økonomiske partnerskaber som grundlag for forhandlingen med EU om handelsrelationerne var ganske vanskelige, og dette var bestemt ikke noget, EU skulle blande sig i. Europa havde historisk lavet problemer nok i Afrika ved at tegne grænser på kontinentet, fremhæver Nielson. I Vestafrika var der allerede et velorganiseret samarbejde i ECOWAS.
I Østafrika var der et overlap mellem EAC og det større område, der også omfattede Afrikas Horn. I Syd var SADC en oplagt kandidat som EPA region, men Sydafrika havde allerede sin egen frihandelsaftale med EU, og DRCs ønske om at være med i SADC gjorde ikke spørgsmålet om defineringen af meningsfulde regioner nemmere. F.eks. var det ikke nemt at få puslespillet til at gå op i Centralafrika. Hele denne proces tog tid.
Poul Nielson var som kommissær direkte involveret i forhandlingerne. Han fortæller at han sammen med Lamy rejste sammen rundt i regionerne for at understrege, at EPAerne havde andet og mere i sig end handelsmæssig liberalisering mellem EU og landene i Afrika, Caribien og Stillehavsregionen. Han understreger, at der var tale om meget omfattende forhandlinger og fremhæver, at EU lagde afgørende vægt på at fremme det regionale handelssamarbejde inden for de enkelte regioner. Dette var nøglen til økonomisk udvikling. Hensynet til EUs eksport spillede jf. Nielson ikke nogen særlig rolle. Med opnåelsen over tid af WTO kompatibilitet ville der under alle omstændigheder blive sikret en adgang for EU til ACP markederne svarende til, hvad der ville blive tale om for andre industrilande.
Men den regionale tilgang var ifølge Nielson ikke let at komme igennem med. Markederne var i mange af landene præget af både statslige og private monopoler og i det hele taget en ringe økonomisk diversitet. Modstanden mod at åbne op for konkurrence fra nabolandene var en væsentlig hæmsko for enhver liberalisering.
Mange af landene var stadig afhængige af indtægter fra told og importafgifter. Nielsons argumentation over for dette var at anbefale indførelsen af moms. Told og importafgifter var genstand for massiv korruption, og størrelsen af smugleriet mellem landene i Afrika illustrerede netop det tab, der lå i den eksisterende situation fremhæver Nielson.
Også kontrollen med udenlandske koncerner især i olie- og mineralsektorerne var et vigtigt område i sikringen af et statsligt provenu sammenlignet med det, den traditionelle toldindtægt gav.
Den langsomme proces hen mod konklusionerne om EPAerne skyldtes nok også, at de fleste afrikanske ACP lande stadig var unge nationer og forståeligt nok havde svært ved at beslutte et langsigtet og dybt samarbejde med nabostater, som oven i købet i mange tilfælde repræsenterede historiske politiske, etniske, eller andre konflikttemaer forklarer Nielson.
Men heller ikke EU landene var altid lette at danse med. Forhandlingen om frihandelsaftalen med Sydafrika foregik samtidig med Cotonou aftalens færdiggørelse, og Frankrig skubbede på for at få inkluderet beskyttelsen af visse varer med geografisk eller anden særegenhed. Frankrig havde tidligere vundet en sag mod Tyskland om beskyttelse af navnet "Champagne", og nu skubbede Frankrig Spanien og Portugal foran sig med krav om, at Sydafrika ikke måtte bruge navnene Sherry og Port. Italien og Grækenland koblede sig på det restriktive hold med krav om beskyttelse af navnene Grappa og Ouzo.
Det var en blandet handelsaftale. Kommissionen kunne ikke træffe beslutningen alene, og Nielson fortæller, at han sad sammen med præsident Tabo Mbeki på dennes kontor og ventede på en opringning fra mødet i Ministerrådet, mens han stoppede den ene pipe efter den anden, inden sagen var løst.
Nielson oplevede dette som temmelig pinligt. Ikke mindst fordi han selv havde et særligt godt forhold til sydafrikanerne, både som tidligere embedsmand i UM, hvor han var sagsbehandler på "apartheidbevillingen" i 1970erne og som energiminister, hvor han drejede Danmarks import af kul væk fra Sydafrika, noget man fra sydafrikansk side ikke havde glemt.
Venstrefløj, fattigdomsorientering og globalisering
I forhold til det hjemlige bagland var EPAerne heller ikke lette at sælge for den socialdemokratiske udviklingskommissær.
Dengang, i en præ "Brexit og Trump æra", blev globalisering i højere grad opfattet som den industrialiserede verdens projekt på bekostning af udviklingslandene, og frihandel blev i visse kredse set som en del af dette projekt.
Poul Nielson fortæller, at det udmøntede sig i, at man i forhandlingernes første år så nogle meget umage alliancer mellem repræsentanter fra venstrefløjen i Danmark og i Europa og de allermest reaktionære private eller statslige virksomhedsejere i ACP lande, som bare ønskede at beskytte deres monopoler.
I sidste halvdel af halvfemserne var der gennemgående betydelig større fokus på fattigdomsorientering i udviklingsbistanden, end der er i dag. Men det betød ikke nødvendigvis, at der var enighed om, hvad fattigdomsorientering egentlig var.
Poul Nielson fortæller, at en af de første sager, som landede på hans bord som ny udviklingsminister i 1994, var en bevilling på omkring 150 mio. til renovering af Entebbe lufthavn i Uganda. Bevillingen blev af visse NGOer kritiseret for ikke at være fattigdomsorienteret. Men uden renovering ville Entebbe miste sin tilladelse til ruteflyvninger. Nielson fastholdt bevillingen og fortæller at han var glad for at se, at den havde muliggjort etableringen af et stort antal arbejdspladser med produktionen af roser til eksport til Europa tæt på lufthavnen.
EU versus Kina
Få er i dag uenige i, at det er afgørende for de afrikanske lande at få mere gang i handlen landene imellem både regionalt og kontinentalt. Men et er at åbne for toldfri adgang for nabolandenes produkter, noget andet er at åbne for EUs. Meningerne er delt både i og udenfor ACP. FNs økonomiske kommission for Afrika UNECA advarer i en endnu ikke fuldt offentliggjort rapport "Analysis of the Impact of the EAC-EU Economic Partnership Agreement on the EAC Economies" bestilt af EAC sekretariatet, landene mod at ratificere EPAerne. Blandt hovedbekymringerne er ACP landenes tab af told og importafgifter fra den europæiske import.
Nielson mener, at ACP landene vil kunne kompensere for dette tab især ved at indføre moms, som også er nyttig ved bekæmpelsen af korruption. Han tror heller ikke, at EPAerne i sig selv vil øge EU's eksport til Afrika, da de europæiske eksportører efter hans mening allerede er veletablerede og indarbejdede.
At importen fra Kina eller de kinesiske investeringer i Afrika, som er vokset eksplosivt siden EPA forhandlingerne blev påbegyndt, skulle udgøre motivet for EU's bestræbelser for at få EPAerne ratificeret, køber Nielson heller ikke.
Læs også To EPA or not to EPA – Østafrikas valg mellem pest og kolera
Læs også To EPA or not to EPA – Et svar (af Poul Nielson)
Han fremhæver, at kineserne og andre producenter i den tredje verden kan producere billige varer, som passer til afrikanernes nuværende købekraft. Det giver kineserne et forspring frem for EU, og det mener han ikke, ratificeringen af EPAerne vil ændre nævneværdigt på. Derimod fremhæver han, at det vigtige for EU er, at EU varer ikke diskrimineres til fordel for kinesiske.
Han uddyber, at diskrimination kan finde sted f.eks. gennem uformelle aftaler mellem afrikanske og kinesiske myndigheder og virksomheder, særaftaler i forbindelse med offentlige udbud, og gennem særlige aftaler om at aftage kinesiske varer i kølvandet af de mange kinesiske investeringer i Afrika. At en sådan diskrimination allerede finder sted, får man indtryk af, når man taler med medlemmer af The Nordic Business Club i Uganda.
Læs også Marie Vistis artikel om danske virksomheder i Uganda: This plot is not for sale
Hvad skal ACP landene så gøre?
Nielson er enig i, at den eneste vej fremad for de afrikanske lande er at øge værdien af deres eksport gennem en højere grad af forarbejdning af produkterne inden de eksporteres. Men det kræver store investeringer både i uddannelse og i forarbejdningsindustrien, og for at investeringerne bliver rentable, skal man op på en vis kritisk masse, altså et minimum af volumen.
Problemet er, at de afrikanske lande indenfor mange sektorer, – Nielson nævner bomuld og sukker som eksempler – ikke kan levere denne kritiske masse, enten fordi den ganske enkelt ikke er der, eller fordi volumen er spredt på mange små producenter og fordi der ikke er tradition for samarbejde eller strukturer, der kan facilitere det på tværs af de typisk små afrikanske økonomier. Her er det Nielsons pointe, at øget regionalt samarbejde, således som det er tanken med EPAerne, er måden at opnå dette på.
Man kan godt have oplevelsen af at gå i ring. For uagtet om man mener at EPAerne vil hjælpe ACP landenes integration i verdenshandlen gennem en styrkelse af den regionale handel i Afrika, eller man mener, at lempelsen af told og importafgifter på EU varerne vil udgøre et problem for de hjemlige industrier og statslige provenuer, så ender man uvægerligt samme sted: De afrikanske ACP lande har brug for strukturelle forandringer af deres økonomier og for opbygningen af en forarbejdningsindustri, som kan skabe arbejdspladser, øge værdien af eksporten og sikre en fornuftig balance mellem eksport og import.
